Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na czynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na korzystanie z przystanków autobusowych I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 5 stycznia 2021 M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność (akt) Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 8 grudnia 2020 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zgody na korzystanie z przystanków autobusowych na terenie miasta N dla linii autobusowej L – N. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (uchylenie zaskarżonego aktu), a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zaskarżonej czynności (aktowi) zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do wydania aktu/czynności o treści nieprzekonywającej pod względem prawnym i faktycznym; 2) prawa procesowego tj. art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie przyczyn odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanków: "N ul. K Skrzyżowanie", "N ul. B Most", "N ul. R"; 3) prawa procesowego tj. zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez brak praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, 4) prawa materialnego tj. art. 32 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przystanki o nazwie "N ul. K Skrzyżowanie", "N ul. B Most", "N ul. R" zostały określone przez Radę Miasta w uchwale w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jako przystanki udostępnione zarówno operatorom jak i przewoźnikom, w świetle czego nie istniały żadne przeszkody do ustalania zasad korzystania z nich przez skarżącego; 5) prawa materialnego tj. § 2 ust. 1 lit. 9 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. poprzez bezpodstawne zweryfikowanie całego projektu rozkładu jazdy przedłożonego przez przewoźnika, w sytuacji, gdy to organ właściwy do wydania/zmiany zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym uprawniony jest do przeprowadzenia weryfikacji projektu rozkładu, a nie organ dokonujący uzgadniania zasad korzystania z przystanków; 6) prawa procesowego tj. art. 19 k.p.a. poprzez dokonywanie rozstrzygnięć nienależących do kompetencji organu ustalającego zasady korzystania z przystanków w sytuacji, gdy organy zobligowane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości ustawowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że w dniu 26 listopada 2020 r. złożył wniosek do Miejskiego Zarządu Dróg o wydanie zgody na korzystanie z przystanków autobusowych na terenie miasta N dla linii autobusowej L – N. Powyższe podyktowane było faktem zainicjowania przez skarżącego postępowania o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii L – N przed Urzędem Marszałkowskim Województwa. Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. Dyrektor Departamentu Infrastruktury Drogowej i Transportu Urzędu Marszałkowskiego Województwa wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku m.in. poprzez dostarczenie uzgodnienia na korzystanie z przystanków: "N ul. K Skrzyżowanie", "N ul. B Most", "N ul. R" (pkt 2) oraz dostarczenia uzgodnienia na korzystanie z parkingu w N ul. K, gdzie będzie zawarta informacja, że jest to przystanek wyposażony w znak d-15 (pkt 3). Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg odmówił skarżącemu wydania zgody na korzystanie z przystanków autobusowych na terenie Miasta N. Powodem odmowy był fakt, iż w przedłożonym przez skarżącego rozkładzie jazdy znajduje się przystanek o nazwie N ul. K, który nie istnieje na terenie miasta, albowiem jego lokalizacja nie została przez Prezydenta Miasta (organizatora transportu publicznego na terenie miasta) uzgodniona oraz przystanek taki nie został udostępniony przewoźnikom.

Dalej skarżący wskazał, że – abstrahując od prawdziwości powyższego twierdzenia – błędem było odmówienie zgody na korzystanie z wszystkich przystanków wskazanych w rozkładzie jazdy znajdujących się na terenie miasta N. Zdaniem skarżącego organ winien przynajmniej w części tj. w zakresie przystanków N ul. K", N ul. B", "N ul. R" wydać żądane uzgodnienie. Nie istniały jakiekolwiek przeszkody aby przynajmniej w takim zakresie żądane uzgodnienie wydać, w szczególności nic takiego nie wynika z pisma organu z dnia 8 grudnia 2020 r. W szczególności przystanki takie wskazane są w uchwale Rady Miasta w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jako przystanki udostępnione zarówno operatorom, jak i przewoźnikom. Organ prowadzący sprawę w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w swoim piśmie, co stanowi ewidentne naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., a ponadto regulacji art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący dodał, że w listopadzie 2020 roku podpisał z właścicielem nieruchomości zlokalizowanej pod adresem ul. K tj. A sp. z o.o. sp.k. umowę najmu parkingu utwardzonego ze znakiem d-15. Umowa ta została przedłożona do Urzędu Marszałkowskiego Województwa zgodnie z wezwaniem z dnia 12 listopada 2020 r.

Następnie skarżący powołał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 22 ust. 4) i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 roku w sprawie rozkładów jazdy (§ 2 i § 6) – i zaprezentował pogląd, że na etapie ustalania uzgodnień na korzystanie z przystanków właściciel/zarządca poszczególnych przystanków wskazanych w przedkładanym rozkładzie jazdy nie jest uprawniony do badania całego rozkładu, a jedynie dokonania uzgodnienia zasad korzystania z przystanków należących do niego lub będących w jego zarządzaniu i zbadania rozkładu tylko w zakresie takich przystanków. Tymczasem organ w niniejszej sprawie dokonał zbadania całego rozkładu jazdy, czym wszedł w kompetencje Urzędu Marszałkowskiego Województwa i naruszył wskazane powyżej przepisy prawa materialnego oraz proceduralne.

Skarżący podkreślił, że art. 32 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, iż uzgodnień zasad korzystania z przystanków przewoźnik dokonuje z właścicielami tych obiektów lub ich zarządcami. Właścicielem i jednocześnie zarządcą parkingu przy ul. K jest A sp. z o.o. sp.k., a nie jednostka samorządu terytorialnego czy Miejski Zarząd Dróg – jednostka utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego czy jednostka przez nią utworzona nie są uprawnione do dokonywania uzgodnień na korzystanie czy ich odmowy w zakresie obiektów, które nie stanowią jej własności lub nie są w jej zarządzie. Ani jednostka samorządu terytorialnego, ani inna jednostka przez nią powołana w celu zarządzania komunikacją miejską nie jest uprawniona do wydania odmowy uzgodnienia na korzystanie z przystanków określonych w rozkładzie jazdy przedłożonym przez skarżącego z uwagi na to, że jako końcowy przystanek przewoźnik wskazał z parkingu stanowiącego końcowy przystanek w zmienianym rozkładzie jazdy. Równie dobrze organ mógłby odmówić uzgodnienia na korzystania z przystanków na ternie miasta N, ponieważ w proponowanym przez skarżącego rozkładzie jazdy znajdują się przystanki położone na ternie sąsiadujących miejscowości, a przystanki te "nie podobają się" organowi. Działanie takie stanowi naruszenie prawa i jako takie nie może korzystać z ochrony. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że na terenie miasta N zostały wyznaczone jako miejsca końcowe i początkowe dla linii autobusowych przewoźników: "Dworzec MPK ul. K", "Dworzec autobusowy ul. B", "Dworzec autobusowy MDA pl. D". W tym kontekście skarżący powołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016 r., III SA/Kr 1724/15, i wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., II GSK 4512/16.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Organ wyjaśnił, że skarżący M. Z. prowadzi działalność w zakresie przewozu na podstawie zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa nr [...] na linii autobusowej L (S) – M – N ul. K D MPK. Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wypowiedziało umowę M. Z. na korzystanie z dworca autobusowego MPK przy ulicy K w N. Powodem wypowiedzenia umowy było nieterminowe regulowanie opłat za korzystanie z dworca autobusowego stanowiącego własność spółki. O tym fakcie został również powiadomiony Urząd Marszałkowski pismem nr [...] z dnia 7 maja 2020 r. Skutkiem wypowiedzenia umowy przez MPK na korzystanie z dworca autobusowego przy ulicy Kolejowej, zgodnie z art. 22b. ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z zm.) przedsiębiorca jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, ponieważ w wyniku wypowiedzenia umowy na korzystanie z dworca zaszły zmiany w dokumentach, na podstawie których zezwolenie zostało wydane. Przewoźnik winien przedłożyć do zmiany zezwolenia nowe załączniki na korzystania z przystanków lub obiektów dworcowych zgodnie projektowanym przebiegiem linii autobusowej.

M. Z. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2020 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg o uzgodnienie zasad korzystania dla następujących przystanków autobusowych na terenie miasta N tj. przy ulicy ul. K - stacja paliw, ul. B - Most oraz ul. R. Do wniosku załączył rozkład jazdy na linii L (Ł centrum) – N. Konieczność załączenia projektu rozkładu jazdy do wniosku o korzystanie z przystanków na terenie miasta wynika z treści uchwały Rady Miasta nr XVI/151/2011 Rady Miasta z dnia 25 października 2011 r. w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (Dz.Urz.Woj. z 2011 r. Nr 570, poz. 6262 ze zm.), która w § 2 ust. 2 uzależnia dostępność przystanków od ich przepustowości. Aby potwierdzić spełnienie tego kryterium, konieczne jest przedłożenie przez przewoźnika projektu rozkładu jazdy, w którym umieszczona jest liczba kursów autobusowych, godziny odjazdów z danego przystanku, częstotliwość kursowania w tygodniu oraz wykaz przystanków autobusowych, z których zamierza korzystać.

W trakcie analizy przedłożonego przez skarżącego rozkładu jazdy stwierdzono, że skarżący umieścił w nim przystanek końcowy o nazwie "ul. K Parking", tj. miejsce na terenie miasta N położone na prywatnej działce przy ulicy K. Właścicielem tej posesji jest podmiot prywatny tj. A sp. z o.o. sp. k. Przystanek o takiej nazwie i lokalizacji nie został określony przez organizatora transportu zbiorowego. Miejski Zarząd Dróg pismem nr [....] z dnia 19 czerwca 2020 r. odmówił skarżącemu wydania zgody na korzystanie z przystanków autobusowych na terenie miasta N z uwagi na nieprawdziwe informacje umieszczone w rozkładzie jazdy. W odpowiedzi podano, że powodem odmowy wydania zgody na korzystanie z przystanków jest błędny rozkład jazdy, w którym umieszczono nieistniejący przystanek autobusowy. Rozkład jazdy stanowi integralny załącznik do wydania zgody na korzystanie z przystanków, wobec czego Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zgodnie z należnymi mu uprawnieniami uznał, że nie jest możliwe wydanie zgody na korzystanie z przystanków na podstawie dokumentu, który zawiera istotne błędy. Jednocześnie wskazano, że lokalizacja nowych dworców i przystanków autobusowych na terenie miasta stanowi kompetencje organizatora transportu publicznego zgodnie z art. 15 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1944 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust 1 pkt. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym do kompetencji organizatora transportu publicznego należy określanie przystanków i dworców komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz informowaniu o stawce opłat. Przepis ten odnosi się bezpośrednio do niniejszej sprawy, ponieważ przewoźnik wskazał jako miejsce lokalizacji przystanku prywatny teren należący do A Sp. z o.o. Sp. k.

Miejski Zarząd Dróg poinformował skarżącego, że organizatorem transportu zbiorowego na terenie miasta N jest Prezydent Miasta, który określa dworce i przystanki na terenie miasta, zgodnie z zapisami ustawy. W odpowiedzi na odmowę skarżący wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 2020 r. z prośbą o zawarcie porozumienia dotyczącego utworzenia przystanku autobusowego przy ulicy K – Parking. Zgodnie z podziałem kompetencji dot. właściwości rzeczowej Urząd Miasta przekazał sprawę do rozpatrzenia do Miejskiego Zarządu Dróg. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 27 lipca 2020 r. odmówił uzgodnienia lokalizacji przystanku autobusowego przy ulicy K. W uzasadnieniu podano, że przyczyną odmowy lokalizacji przystanku autobusowego jest znaczące zagrożenie dla ruchu pieszego na tej ulicy oraz spowodowania dodatkowych utrudnień w ruch na tej ulicy. W uzasadnieniu podano konkretne powody odmowy: 1) Proponowana lokalizacja przystanku położna jest około 30 m od funkcjonującego dworca autobusowego MPK przy ulicy K. Z dworca mogą się odprawiać autobusy przewoźników, którzy posiadają podpisaną umowę właścicielem dworca tj. MPK N. MZD nie widzi racjonalnego argumentu, lokalizacji w tym rejonie dodatkowego miejsca odpraw pasażerów. Istniejący dworzec MPK spełnia wszelkie warunki dogodnej i bezpiecznej obsługi ruchu pasażerskiego, co jest priorytetem władz miasta; 2) Wjazd na teren posesji K wiąże się z kolejnym lewoskrętem z ulicy K, co było by dodatkowym utrudnieniem na tej bardzo ruchliwej ulicy; 3) Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym (t. j. Dz.U. 2019 poz. 2475 z późn.zm) zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 7 określa, że przystanek jest udostępniony dla wszystkich operatorów i przewoźników, nie tylko dla jednego przewoźnika, co w przypadku wielu podmiotów chcących korzystać z tego miejsca skutecznie sparaliżowałoby ruch samochodowy na tej ulicy; 4) Istniejące połączenie działki przy ul. K z drogą publiczną nie jest przystosowane dla obiektów takich jak dworzec lub przystanek autobusowy. Ponadto wjazd na posesję przecina w dwóch miejscach przejście dla pieszych, tworząc zagrożenie dla osób poruszających się chodnikiem z uwagi na ewentualny wzmożony ruch autobusów z tego miejsca; 5) Uprawnienie do wystąpienia o uzgodnienie lokalizacji przystanku posiada właściciel nieruchomości tj. A Sp. z o.o. Sp. k., a nie najemca przedmiotowego terenu, którym jest skarżący. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 13 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym definiuje się jako przystanek komunikacyjny – miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu, a ponadto, w transporcie drogowym, oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110 z zm.). Z powyższego przepisu wynika, że lokalizacja przystanku autobusowego podlega zgodności z przepisami prawa o ruchu drogowym, ponieważ jest miejscem integralnie związanym z drogą. Przystanek autobusowy w szczególności winien być zlokalizowany w miejscu zapewniającym bezpieczeństwo dla podróżnych oraz nie wprowadzać ograniczeń i utrudnień w ruchu pojazdów. Opierając się na tych przesłankach Miejski Zarząd Dróg zaopiniował negatywnie lokalizację wnioskowanego przystanku komunikacyjnego przedłożonego przez skarżącego.

Pomimo negatywnej opinii o lokalizacji przystanku przy ulicy K skarżący ponownie złożył wniosek do Miejskiego Zarządu Dróg (wniosek z dnia 16 października 2020r.) o wydanie zgody na korzystanie z przystanków autobusowych, na terenie miasta załączając projekt rozkładu jazdy, w którym został ponownie umieszczony przystanek o nazwie ul. K - Parking. Miejski Zarząd Dróg pismem [...] z dnia 21 października 2020 r. odmówił skarżącemu wydania zgody na korzystanie z przystanków autobusowych na terenie miasta z uwagi na ponowne umieszczenie w rozkładzie jazdy nie istniejącego przystanku autobusowego przy ul. K. W dniu 26 listopada 2020 r. skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o wydanie zgody na korzystanie z przystanków autobusowych w N, wymieniając ich nazwy: N ul. K, N ul. B, N ul. R. Do wniosku załączył rozkład jazdy ponownie umieszczając nieistniejący przystanek o nazwie ul. K – Parking. MZD ponownie odmówił pismem nr [...] z dnia 8 grudnia 2020 r. wydania zgody na korzystanie z przystanków autobusowych na terenie miasta N uzasadniając, że przedłożony rozkład jazdy zwiera nie istniejący przystanek ul. K – parking. W piśmie podano również, że miejscami końcowych i początkowych odpraw autobusów, z których korzystają wszyscy przewoźnicy są dworce autobusowe przy ul. K, przy ulicy B oraz dworzec regionalny MDA przy ulicy S w N.

Ustosunkowując się do twierdzeń i zarzutów skargi, organ wskazał, że każde miejsce lokalizacji przystanku autobusowego oraz jego użytkowanie jest ściśle związane z funkcjonowaniem dróg publicznych na terenie miasta, które leżą w gestii Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg. Dyrektor, wydając zgodę na korzystanie z przystanków, nie może wyrazić zgody na funkcjonowanie rozkładu obejmującego miejsce przystankowe na terenie miasta, które nie istnieje, ponieważ nie zostały wydane dla niego zgody lokalizacyjne i nie został on określony przez Prezydenta Miasta jako przystanek ogólnodostępny. W trakcie procedowania każdego z wniosków skarżącego Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg dokonał czynności kontrolnych, do których posiadał prawo, ponieważ lokalizacja oraz korzystanie z przystanków jest bezpośrednio związana z organizacją ruchu na drogach publicznych, co stanowi kompetencje Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg nie może akceptować dokumentów – w tym przypadku rozkładu jazdy – zawierającego poświadczenie nieprawdy, której skutkiem byłaby bezprawna legalizacja lokalizacji przystanku autobusowego, dla którego wcześniej ten sam organ wydał negatywną opinię. Właściciele nieruchomości położonych na terenie miasta mają prawo występować z wnioskiem o lokalizację nowych przystanków autobusowych lub dworców, jeżeli uznają to za stosowne dla prowadzonej działalności biznesowej. Niemniej takie działanie jest obwarowane konkretnymi przepisami, które należy spełnić, aby taki obiekt został dopuszczony do użytkowania. Podstawą normą prawą w tym zakresie jest określenie tego przystanku przez organizatora transportu zbiorowego, co wynika bezpośredni z delegacji określonej w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Przystanek autobusowy jest obiektem, wobec którego obowiązują przepisy wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o drogach publicznych, jak również miejscowe prawo zagospodarowania przestrzennego. Przystanek komunikacyjny oznacza się znakami D-15, D-16 i D-17. Ich umieszczenie musi być przewidziane w projekcie zmiany organizacji ruchu, który zatwierdza Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg. W tym znaczeniu zarządca terenu prywatnego nie może dokonać samowolnej lokalizacji przystanku autobusowego bez zgody zarządcy drogi, przy której miałby być umieszczony przystanek. Nie ma tutaj znaczenia fakt, że plac, na którym przewoźnik zaproponował lokalizacją przystanku autobusowego przy ul. K, położony jest na prywatnej działce, ponieważ posiada on bezpośrednie włączenie do drogi publicznej i wymaga uzgodnienia w zakresie organizacji ruchu, które jest akceptowane na podstawie decyzji administracyjnej. Skarżący nie ma zatem prawa umieszczać w rozkładzie jazdy przystanków autobusowych, dla których zarządca drogi nie wydał decyzji w zakresie jego lokalizacji oraz organizacji ruchu.

W ocenie organu, skarżący błędnie powołuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 1724/15, gdyż wyrok ten odnosi się do innego stanu faktycznego sprawy, a także błędnie powołuje art. 32 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zakresie dokonywania uzgodnień na korzystanie z przystanków, ponieważ zgodnie z art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz. U. 2020 poz. 2400) przepis ten do dnia 31 grudnia 2021 roku nie ma zastosowania. Organ zauważył nadto, że w toku postępowania dotyczącego uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w zakresie załączników niezbędnych do wydania zezwolenia określa art. 22 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) nakazujący przedłożenie potwierdzenia uzyskania zasad korzystania z zarządzającymi przystanków lub dworców autobusowych.

Zdaniem organu, w istocie skarga narusza uprawnienie Prezydenta miasta wynikające z art. 15 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, przyznające organizatorowi transportu zbiorowego prawo do określania przystanków i dworców autobusowych zgodnie z jego właściwością terytorialną. Określenie przystanków autobusowych musi być poprzedzone procedurami administracyjnymi dopuszczającymi lokalizacje tych obiektów przy drogach publicznych oraz dokonania stosownej zmiany organizacji. Skarżący nie dochował tych procedur, natomiast sposób nieuprawniony dokonuje umieszczenia w projektowanym rozkładzie jazdy nieuzgodnionego przystanku autobusowego na terenie Miasta N. Wobec powyższego skarga M. Z. z dnia 5 stycznia 2021 r. jest w całości bezpodstawna, zaś działania skarżonego organu wynikały w całości z przyznanych mu przez prawo należnych kompetencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, podejmowana wobec określonego podmiotu czynność organu administracji publicznej dotycząca zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego – ma znamiona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta jest zatem objęta zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem skargi.

Determinantą prawną zaskarżonej czynności są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1371, dalej "ustawa") oraz wydany na ich podstawie akt prawa miejscowego – uchwała właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 ustawy określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie tego przepisu Rada Miasta podjęła w dniu 25 października 2011 r. uchwałę nr XVI/151/2011 w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (Dz.Urz.Woj. z 2011 r. Nr 570, poz. 6262 ze zm., dalej uchwała).

Zakresem przedmiotowym powyższych regulacji objęte są wyłącznie przystanki komunikacyjne, które stanowią własność lub którymi zarządza Miasto N. Przewidzianą w uchwale przesłanką, od której zależy możliwość udzielenia zgody na korzystanie z tych przystanków, jest ich przepustowość (§ 2 uchwały). Te elementy wyznaczają granice sprawy załatwianej odnośną czynnością organu (uzgodnieniem, o którym mowa w § 4 uchwały) i zarazem wyznaczają granice rozpoznania w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. W celu weryfikacji kryterium przepustowości organ oczywiście musi otrzymać informacje co do liczby kursów autobusowych, godziny odjazdów z danego przystanku, częstotliwości kursowania w tygodniu – ale tylko w odniesieniu do przystanków objętych wnioskiem o uzgodnienie w tym trybie. Informacje te mogą przybrać postać projektu rozkładu jazdy, ale liczy się wtedy tylko ta jego część, która jest zrelatywizowana do wspomnianych przystanków. Ani z przepisów ustawy, ani z przepisów uchwały nie wynika wymóg przedłożenia w ramach przedmiotowego postępowania projektu rozkładu jazdy co do całej linii autobusowej – taki wymóg byłby zresztą sprzeczny z istotą i zakresem uzgodnienia, o którym mowa w § 4 uchwały. Zdaniem Sądu, w konsekwencji nie ma też podstaw, by w rozważanym postępowaniu uzgodnieniowym weryfikować projekt rozkładu jazdy co do całej linii autobusowej; nie ma też podstaw, bo uzależnić uzgodnienie, o którym mowa w § 4 uchwały, od innych przesłanek niż przepustowość przystanków.

Z drugiej strony, ewentualne uzyskanie przez wnioskodawcę zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego – nie powoduje żadnych innych skutków, a w szczególności nie oznacza, że organ wypowiedział się i zaakceptował przebieg całej linii autobusowej; nie oznacza też, że organ pozytywnie dla wnioskodawcy załatwił także inną sprawę – tj. sprawę wniosku o lokalizację nowego przystanku autobusowego. Innymi słowy, jeżeli wnioskodawca planuje trasę, w skład której ma wchodzić nowy przystanek, niebędący własnością i niepozostający w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego – to przed urzeczywistnieniem tego planu i przed uzyskaniem stosownego zezwolenia i tak będzie musiał spełnić wszystkie przewidziane prawem wymogi dla utworzenia tego przystanku; ewentualna zgoda na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, niczego w tym zakresie nie zmienia, a w szczególności nie znosi i nie narusza kompetencji organu z art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy. To, czy wnioskodawca spełnił wszystkie przewidziane prawem wymogi dla utworzenia nowego przystanku i umieszczenia go w proponowanym rozkładzie jazdy, podlega jednak weryfikacji na etapie postępowania o zezwolenie na wykonywanie przewozów (wynika to m.in. z powołanego w skardze i w odpowiedzi na skargę art. 22 ustawy o transporcie drogowym).

W świetle powyższych rozważań ewentualna zgoda na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto N, wydana w trybie § 4 uchwały, nie stwarza ryzyka obejścia prawa, a w szczególności nie stwarza ryzyka obejścia kompetencji organu z art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy. Wnioskodawca musi się bowiem liczyć z tym, że mimo otrzymania wspomnianej zgody nie uzyska zezwolenia na wykonywanie przewozów na trasie obejmującej przystanek, który nie został utworzony zgodnie ze wszystkimi wchodzącymi w rachubę przepisami. Jeżeli do wniosku o zgodę na korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto, został załączony rozkład jazdy obejmujący całą trasę (wraz z przystankiem obecnie "nieistniejącym"), to w razie pozytywnego załatwienia tego wniosku organ może wyraźnie zaznaczyć – w celu uniknięcia wątpliwości tudzież uniknięcia wprowadzenia w błąd organu właściwego w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów – że jego wypowiedź nie obejmuje i nie jest tożsama z akceptacją lokalizacji nowego przystanku. Skutki braku takiej akceptacji władny będzie ocenić organ właściwy w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów przy podejmowaniu należącego doń rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz uchwały nr XVI/151/2011 Rady Miasta z dnia 25 października 2011 r. w sprawie ustalenia przystanków komunikacyjnych dla przewoźników oraz zasad korzystania i stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych – bowiem odmowa zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych nastąpiła z powodu okoliczności nieprzewidzianych tymi przepisami i pozostających poza granicami sprawy powstającej na tle tych przepisów.

Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem. W ponownym postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.