Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Mszana Dolna w przedmiocie niewykonywania czynności nakazanych prawem polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Wójta Gminy Mszana Dolna w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem, wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Mszana Dolna za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnianie odbywa się obecnie z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 67b, 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.),

- art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214),

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916).

Skarżąca wniosła o

1) uznanie - na podstawie art. 146 § 2 PPSA - uprawnienia Skarżącej, wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS;

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz Skarżącej, na koszt i ryzyko gminy;

3) zasądzenie od strony przeciwnej na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mszana Dolna wniósł o jej odrzucenie.

Wskazał, że powszechnie znany jest fakt, że skarżąca kierowała wnioski i żądania dotyczące nieprawidłowej jej zdaniem realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego do wielu gmin w Polsce. W sprawach tych skarżąca wnosiła również skargi na bezczynność do sądów administracyjnych.

Sądy administracyjne przyjęły w tym zakresie jednolity pogląd, uznający skargi na bezczynność za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego, tak między innymi WSA w: Białymstoku (postanowienie z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22); Gdańsku (postanowienia z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22), Olsztynie (postanowienie z 10 listopada 2022 r., II SA/Ol 759/22); Poznaniu (postanowienie z 14 października 2022 r., IV SAB/Po 123/22); Szczecinie (postanowienie z 6 października 2022 r., II SAB/Sz 233/22), Opolu (postanowienie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. II SA/Op 306/22), Łodzi (postanowienia z 20 października 2022 r., II SAB/Łd 113/22; z 10 listopada 2022 r., II SAB/Łd 186/22 z 29 listopada 2022 r. II SA/Łd 770/22, z dnia 16 grudnia 2022 r. II SAB/Łd 171/22), Wrocławiu (postanowienia z dnia 30 grudnia 2022 r., IV SAB/Wr 1040/22; IV SAB/Wr 1041/22, IV SAB/Wr 1042/22) oraz w Krakowie (postanowienie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 230/22, postanowienie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 238/22, postanowienie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 200/22, postanowienie z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 233/22).

Jedyny przeciwny pogląd wyrażony został przez WSA w Krakowie - w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 198/22, na który powołuje się skarżąca. Trzeba jednak zauważyć, że wyrok ten jest odosobniony, a do tego nieprawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem niniejszej skargi A. W. uczyniła bezczynność Burmistrza Andrychowa polegającą - jej zdaniem - na niezapewnieniu dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Andrychów (MPZP), spełniającego wymagania nałożone przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych elementów (obiektów przestrzennych) tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego; nadto zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Andrychów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Rozważenia zatem wymaga, czy wskazana przez skarżącą czynność organu administracji publicznej, polegająca na prowadzeniu, aktualizacji i udostępnianiu "zgodnie ze schematem aplikacyjnym GML" zbiorów danych określonych w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) w związku z art. 67a i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Wspominany art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś to uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, LEX nr 532346).

Przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Sąd nie jest zatem władny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie - tak jak wskazała to skarżąca - do oceny prawidłowości prowadzenia przez Burmistrza Andrychowa udostępnianego zbioru danych przestrzennych. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje zatem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.

W ocenie Sądu, opisany obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej (w określonym formacie) nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych wynikający z przepisów ustawy, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy przyjęte przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, zgodnie z którymi wszelkie czynności organu w powyższym zakresie, w tym ewentualna jego bezczynność, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego (tak między innymi WSA w: Białymstoku (postanowienie z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22); Gdańsku (postanowienia z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22) oraz w Opolu (postanowienie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. II SA/Op 306/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IISAB/Kr 198/22 wyraził wprawdzie pogląd o dopuszczalności skargi, jednakże wyrok ten w trybie autokontroli został uchylony, a skarga odrzucona postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. Zatem obecnie poglądy sądów administracyjnych co do dopuszczalności skargi w omawianym zakresie są całkowicie jednolite.

Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.