Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G., M.S., B.S., D.G., M.G., M.O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 744/23 w sprawie ze skargi J.G., M.S., B.S., D.G., M.G., M.O. na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 56/XLIII/2022 w przedmiocie przebiegu dróg gminnych w miejscowości J. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 744/23, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę J.G., M.S., B.S., D.G., M.G. i M.O. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. Nr 56/XLIII/2022 w sprawie uchwalenia przebiegu dróg gminnych w miejscowości J. oraz na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego solidarnie wpisu od skargi.

Uzasadniając odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji podniósł, że wbrew przekonaniu skarżących powołane przez nich okoliczności nie świadczą o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o interesie faktycznym, który w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżących w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Łącko z dnia 29 kwietnia 2022 r. Nr 56/XLIII/2022. WSA wskazał, że skarga składana na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W ocenie WSA skarżący mieliby legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyby uchwała ta ingerowała w ich własność – a konkretnie, gdyby ustalała przebieg drogi gminnej choćby po jednej działce, do której mają oni tytuł prawny. Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca. Jak jednoznacznie wynika z treści zaskarżonej uchwały, przebieg drogi "J. – P." ustalono w następujący sposób: "Początek od skrzyżowania z drogą powiatową [...] J. - O. w km [...] przebiega przez dz. ew. nr: [...] obręb J. koniec na granicy z dz. ew. nr [...] obręb J." (pkt [...] załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały). Taki przebieg drogi zobrazowano też na załączniku graficznym nr [...] do zaskarżonej uchwały.

W ocenie WSA z akt sprawy jasno wynika, że skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do żadnej z wyżej wymienionych działek. Skarżący powołują się na własność działek nr [...], których zaskarżona uchwała nie wymienia. Są to działki sąsiednie wobec działek, przez które ustalono przebieg drogi. Zdaniem sądu pierwszej instancji oznacza to, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego i tym samym w sprawie brak legitymacji skargowej po stronie skarżących.

WSA podkreślił, że jak wynika z twierdzeń pełnomocnika skarżących sformułowanych na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r., działki nr [...] są "bezsporne", natomiast "sporna" jest działka nr [1] – w tym sensie, że skarżący kwestionują samo wydzielenie i usytuowanie tej działki, a także decyzję, na mocy której Gmina Łącko nabyła jej własność, co stało się na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 stycznia 2020 r., znak WS-VII.7532.1.320.2019.SA, będącej podstawą wpisów w KW nr [...]. Wprawdzie – wedle twierdzeń pełnomocnika skarżących – co do tej decyzji uruchomione zostało administracyjne postępowanie nadzwyczajne (postępowanie nieważnościowe), ale nie została ona dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. To zaś, zważywszy na przypisane do decyzji ostatecznej domniemanie ważności i zgodności z prawem, które nie zostało obalone w przepisanym prawem trybie – sprawia, zdaniem WSA, że zarzuty skarżących nie mogą mieć obecnie wpływu na ocenę legitymacji skargowej skarżących.

Skargę kasacyjną wnieśli J.G., M.S., B.S., D.G., M.G. i M.O. zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że rezygnują z przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 i art. 175 § 1 p.p.s.a. zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 100 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwała (interes prawny), podczas gdy brak określenia granic przestrzennych drogi (działki nr [1]), ani samej jej lokalizacji w terenie, nie pozwala wykluczyć, że prawo własności, bezspornie należących do skarżących gruntów nie zostało naruszone;

2) art. 100 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie oraz pominięcie, że decyzją Wójta Gminy Łącko, znak RIR.7021.5.10.2023 z dnia 17 maja 2023 roku, nałożono wobec skarżącej J.G., (obowiązek) karę pieniężną w łącznej kwocie 289 700,00 zł, przyjmując wytyczony w zaskarżonej uchwale przebieg drogi nr [...] "J.-P.", co niewątpliwie implikuje interes prawny skarżącej J.G. w zaskarżeniu uchwały;

3. art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376; dalej: u.d.p.) poprzez pominięcie, że załącznik graficzny nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie przebiegu drogi. Załączony do uchwały załącznik graficzny (wydruk ze strony geoportal) nie spełnia żadnych standardów przewidzianych dla załączników mapowych, stanowiąc jedynie poglądowy rysunek mający obrazować wyłącznie orientacyjny przebieg drogi. W załączniku do uchwały brak typowych elementów właściwych dla dokumentów mapowych, to jest legendy zawierającej zestawienie i oznaczenie wszystkich znaków kartograficznych umieszczonych na niej, a przede wszystkim oznaczenia skali, umożliwiającej dokonanie obliczeń poszczególnych odległości w terenie, w tym długości powierzchni samej drogi, której granice nigdy nie zostały ustalone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem, m.in. podniesiono istnienie interesu prawnego po stronie skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Wskazano, że wbrew twierdzeniu sądu skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ narusza ona sferę gwarantowanych im prawem uprawnień i powoduje, że nie mogą oni zagospodarować swoich nieruchomości według swojego uznania. Podkreślono, że sąd pierwszej instancji pominął całkowicie, wszelkie dokonane w powołanych (znanych również sądowi z urzędu) sprawach sądowo-administracyjnych, sądowych i administracyjnych, w których ustalono inny od wskazanego w zaskarżonej uchwale przebieg spornej drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismami z 22 marca 2024 r. skarżący uzupełnili swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko. Pierwsza wychodzi ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała możliwości odrzucenia skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice rozpoznawanej sprawy. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Inaczej rzecz ujmując, sąd drugiej instancji nie może prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. W ramach tych zarzutów skarga kasacyjna ma przede wszystkim wskazywać przepisy stosowane i naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Rozpoznawana skarga kasacyjna tego warunku nie spełnia.

Kolejną przyczyną wadliwości sformułowanych zarzutów jest oparcie ich wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego, podczas gdy z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz przesłanych pism z 22 marca 2024 r. wynika, że ich autor kwestionuje również ustalony w sprawie stan faktyczny. Tymczasem brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy. Skoro bowiem autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego to przyjmuje, że ten jest niesporny, a jedynie – w sposób odmienny od sądu pierwszej instancji oraz organu – ocenia wykładnię oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego, co powoduje, że w jego ocenie powinno dojść do uznania skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Stawianie zarzutów w oparciu o błędną podstawę prawną również ogranicza możliwość ich kontroli sądowej.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z całą pewnością nie podważa, podnoszone na gruncie zarzutów z pkt 1. – 2. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, to i kolejne cytowane przeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (zob. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).

Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. postanowienie NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1362/16 i przywołane tam orzecznictwo). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01).

W postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej, natomiast drugą – naruszenie kwestionowanym aktem interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę. Zaskarżona w tej sprawie uchwała Rady Gminy Łącko została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p., ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W rozpoznawanej sprawie spełniony zatem został wymóg co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż uchwała w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie wykazali jednak, że posiadają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny wskazując, że legitymowany do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a skarżący musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (por. postanowienie NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/19).

W ocenie WSA skarżący nie wykazali, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a ich własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego i z tych przyczyn odrzucił skargę skarżących. Nie ma wątpliwości, że okoliczność nałożenia na jedną ze skarżących kasacyjnie – J.G. – kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a następnie uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy, nie ma żadnego wpływu na ocenę ważności zaskarżonej uchwały. Zajęcie pasa drogowego, z istoty rzeczy, dlatego wymaga zezwolenia, że polega na wkroczeniu w przestrzeń objętą zakazem naruszania. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). A zatem fakt nałożenia kary na skarżącą nie nadaje jej interesu prawnego – w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 u.d.p.

NSA zauważa, że zagadnienie możliwej sporności lub nieokreśloności granic nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a niestanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne, przewidział sam ustawodawca, wprowadzając ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497 ze zm.) przepis ust. 3a do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższy przepis w zw. z art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wojewoda wydając decyzję stwierdzającą przejście prawa własności na rzecz powyższych podmiotów nie musi dysponować decyzją o podziale nieruchomości, a zatem samodzielnie określa granice przestrzenne tego rodzaju nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia przebiegu istniejącej drogi, a nie dotyczy zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych, bo do takiego zaliczenia doszło w drodze rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego Nr 52 z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego z dnia 31 grudnia 1998 r. Nr 63/98, poz. 345), kiedy to droga uzyskała nr [...] i nazwę "P.".

NSA podziela ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący mieliby legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyby uchwała ta ingerowała w ich własność – a konkretnie, gdyby ustalała przebieg drogi gminnej choćby po jednej działce, do której mają oni tytuł prawny. Taka sytuacja nie ma miejsca. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, przebieg drogi "J. – P." ustalono w sposób opisany w pkt [...] załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały i taki przebieg drogi zobrazowano też na załączniku graficznym nr [...] do zaskarżonej uchwały. Jak prawidłowo ustalił WSA, i co istotne – jak przyznają sami skarżący – nie legitymują się oni tytułem prawnym do żadnej z działek, po których przebiega sporny odcinek drogi. Skarżący powołują się na własność działek nr [...], są to działki sąsiednie wobec działek, przez które ustalono przebieg drogi. Skarżący kwestionują decyzję, na mocy której Gmina Łącko nabyła własność działki [1], tj. decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 stycznia 2020 r., będącą podstawą wpisów w KW nr [...]. Wprawdzie – wedle twierdzeń pełnomocnika skarżących – zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, ale nie została ona dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.