Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 833/22 odrzucającego skargę T.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z dnia 24 maja 2022 r. Nr XXX/270/22 w przedmiocie nadania nazwy "Rondo Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy" skrzyżowaniu typu rondo położonemu w mieście Resko postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 23 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę T.G. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z 24 maja 2022 r. nr XXX/270/22 w przedmiocie nadania nazwy "Rondo Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy" skrzyżowaniu typu rondo położonemu w mieście Resko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 18b ust. 1, art. 19 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.) oraz pkt 8 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazwy ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (M.P. z 1968 r., nr 30, poz. 197).

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że mieszkał w Resku w latach 1945 - 1964 i należy do grupy pierwszych mieszkańców-osadników powojennego Reska. Obecnie mieszka w Warszawie, ale na cmentarzu w Resku ma pochowaną rodzinę. Wskazał, że rondo Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy w Resku usytuowane jest w bezpośrednim sąsiedztwie tego cmentarza tuż przed jego wejściem głównym, a nadana nazwa nie licuje z powagą cmentarza i szacunkiem do religii katolickiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie mieszka w Resku i nie wykazał, żeby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w tym mieście, a szczególności przy rondzie będącym przedmiotem spornej uchwały. Natomiast swój interes prawny wywodzi przede wszystkim z przysługującego mu prawa do grobu znajdującego się na cmentarzu komunalnym w Resku oraz sąsiedztwa cmentarza z rondem. W ocenie Sądu I instancji, prawo do dysponowania grobem, jak i korzystania z cmentarza nie może stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu zaskarżoną uchwałą. Ponadto, uchwała ta nie odnosi się do cmentarza komunalnego, jak i nie normuje praw i obowiązków z nim związanych. Z tego też względu nie można przyjąć, że uchwała ta narusza uprawnienia skarżącego jako użytkownika miejsca pochówku lub cmentarza. W szczególności nie doszło do naruszenia "sfery prawnej" podmiotu wyznaczonej art. 7 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.). Uiszczenie przez skarżącego opłaty za przedłużenie ważności grobu ziemnego potwierdza prawo do dysponowania przez niego grobem, ale prawo to nie daje podstaw do zaskarżenia uchwały w sprawie nadania nazwy skrzyżowaniu typu rondo i to nawet w sytuacji, gdy skarżący tej nazwy nie akceptuje i wskazuje na wadliwość procedowania w sprawie składanych propozycji. To, że skarżący nie aprobuje podejmowanych przez organy samorządu działań i uważa je za niezgodne z prawem nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi. Podobnie należy ocenić argument, że rondo sąsiaduje z główną bramą cmentarza komunalnego. Okoliczność, że osoby korzystające z cmentarza, w tym skarżący, muszą przejść przez rondo, nie przesądza o legitymacji skargowej. Rondo jest miejscem powszechnie dostępnym, a zatem okoliczność, że dana osoba z niego korzysta nie uprawnia do kwestionowania uchwały w sprawie nadania nazwy. Z kolei twierdzenie, że skarżący reprezentuje także interesy spoczywających na cmentarzu pierwszych osadników Reska świadczy o występowaniu w obronie interesu społecznego, który to nie może stanowić podstawy wniesienia tego rodzaju skargi. Również okoliczność, że skarżący był jednym w pierwszych powojennych osadników Reska i przebywa w tym mieście co najmniej raz w roku oraz aktywnie uczestniczy w jego sprawach nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W obowiązującym systemie prawa pozytywnego nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, który byłemu mieszkańcowi miasta, nawet zasłużonemu i nadal zainteresowanemu sprawami tego miasta przyznawałby interes prawny w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie "art. 174 pkt 2 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa" przez ustalenie, że akt miejscowy wydany przez Radę Miejską w Resku nie podlega ocenie przez sąd administracyjny, "identycznie nie podległa ocenie art. 101 u.s.g.".

Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozpatrzenie skargi administracyjnej w sposób merytoryczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 z ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a ponadto zostały sformułowane w sposób wadliwy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, mając na uwadze opisane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami wyznaczonymi przez zarzuty kasacyjne. Wymaga to między innymi jednoznacznego powołania przepisów prawnych w ramach sformułowanych zarzutów kasacyjnych, w tym pełnej nazwy ustawy oraz co niezwykle istotne, prawidłowego publikatora pozwalającego na ustalenie stanu prawnego, który uwzględnia strona formułując określane zarzuty. W tej sprawie skarżący wskazał jedynie skrót "ppsa", które jest oczywiście skrótem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych i możliwe jest jego użycie, ale nie oznacza to możliwości pominięcia publikatora ustawy lub jednoznacznego określenia daty stanu prawnego. Błędem formalnym jest również brak wskazania, czy powołane w ramach zarzutów kasacyjnych przepisy są przepisami prawa materialnego czy prawa procesowego. Nieprawidłowe jest również sformułowanie zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ przepis ten określa podstawy kasacyjne, na podstawie których może zostać sformułowana skarga kasacyjna i nie jest stosowany przez wojewódzki sąd administracyjny.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał, że zaskarżona uchwała nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a tym bardziej, że nie jest aktem prawa miejscowego. Natomiast Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie naruszenie interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie sytuacją faktyczną) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r., II OSK 845/17, LEX nr 2683327 oraz z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie w sferze prawnej odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie (a nie w przyszłości) oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia więc hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie publicznym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Tego rodzaju naruszenia interesu prawnego skarżący nie wskazał, a powoływane przez niego okoliczności mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który mógłby stanowić podstawę naruszenia interesu prawnego skarżącego. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, przepisem tym nie może być art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (błędnie nazwanej przez skarżącego jako ustawa o cmentarzach i pochówkach), zgodnie z którym "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione." Z przepisu tego w żadnej mierze nie wynika interes prawny (a tym bardziej jego naruszenie) w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie nadania nazwy skrzyżowaniu, nawet jeżeli skrzyżowanie to przylega do cmentarza. Podkreślenia także wymaga, że skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, s. 19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, jak i z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4896/21, CBOSA). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych - do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki. Oznacza to, że skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, ale tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jedynie ubocznie przypomnieć należy, że kontrola legalności sprawowana przez sądy administracyjne jest kontrolą sprawowaną pod kątem zgodności z prawem, a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia objętym obowiązkiem sporządzenia przez podmiot profesjonalnie świadczący pomoc prawną. Trudno zatem zaakceptować podnoszone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego argumenty, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest "zaskakująco stronnicze", pomijając nawet, że stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z kolei powoływanie się na przepisy wytycznych zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 28 czerwca 1968 roku. o nadawaniu nazw placom, ulicom i skwerom, pomija całkowicie, że akt ten utracił moc obowiązującą 9 października 2004 r.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.