Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Krasnopol od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 24/25 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność Wójta Gminy Krasnopol w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej "WSA w Białymstoku", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 24/25, po rozpoznaniu skargi Z. K. (dalej "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy Krasnopol (dalej "organ", "Wójt") w przedmiocie informacji publicznej: 1) zobowiązał organ do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego z dnia 10 stycznia 2025 r.; 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 10 stycznia 2025 r. do Urzędu Gminy Krasnopol wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) przesłanie kserokopii protokołu sporządzonego przez komisję z odbioru części drogi gminnej nr 102073B Krasnopol – Borsynowizna – etap I; 2) przesłanie kserokopii zawartej umowy pomiędzy Gminą Krasnopol a wykonawcą przebudowy części drogi gminnej nr 102073B Krasnopol – Borsynowizna – etap I o łącznej długości około 2700 mb w ramach istniejącego pasa drogowego; 3) podanie czy na dzień odbioru przez komisję powołaną przez organ prac związanych z przebudową części drogi gminnej Nr 102073B Krasnopol – Borsynowizna – I etap, gmina Krasnopol posiadała uregulowany stan prawny gruntów pod tą drogą, tj. wykupiła grunty pod drogą aktem notarialnym od prywatnych właścicieli w związku z jej zmianą przebiegu; 4) podanie daty (dzień, miesiąc), kiedy to Gmina Krasnopol wypłaciła dla wykonawcy kwotę pieniężną zgodnie z zawartą umową za wykonanie prac przebudowy części drogi gminnej Nr 102073B Krasnopol – Borsynowizna.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r. nr PFI.LN.1431.3.2025, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej. Wójt wskazał w szczególności, że zgłaszane żądania w żadnej mierze nie służą realizacji celu publicznego, lecz utrudnianiu działań Wójta na rzecz dobra lokalnej społeczności, jego dyskredytacji jako organu wykonawczego.

Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 17 lutego 2025 r., nr KO.901/5/25, uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że argumenty powołane przez organ I instancji nie dają jednak wystarczających podstaw do formułowania zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej, bowiem sama ilość składanych przez wnioskodawcę wniosków oraz umieszczanie ich na portalu publicznym o nazwie "[...]", który jest dostępny dla wszystkich mieszkańców gminy Krasnopol, nie jest dowodem nadużycia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby żądanie strony sformułowane we wniosku z dnia 10 stycznia 2025 r. zostało wcześniej udostępnione i funkcjonowało w obiegu publicznym. Nadto w treści decyzji Wójt zacytował niektóre z zapytań wnioskodawcy, jednakże do akt sprawy nie dołączył żadnego z przykładowych wniosków ani żadnej z udzielonych odpowiedzi. Przekonanie Wójta wyrażone w decyzji ma, według Kolegium, jedynie subiektywny charakter i nie sposób uznać je za udowodnione ani uwiarygodnione. Organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, jakoby pomiędzy wnioskodawcą a Wójtem zachodziła relacja tego rodzaju, że pozwalałaby uznać sposób realizowania przez wnioskodawcę jego prawa do informacji publicznej jako działanie we własnym interesie. Organ odwoławczy wskazał, że konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej nie jest ustawowo określona jako przesłanka odmowy udostępnienia informacji, wymaga jednak bezspornego wykazania złej woli w działaniach osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej oraz udowodnienie, że ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudniać normalne funkcjonowanie i wypełnianie ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.

Pismem z dnia 14 marca 2025 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Białymstoku na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wójt od dnia otrzymania ostatecznej decyzji z Kolegium do dnia złożenia skargi na bezczynność, nie udzielił odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

W dniu 16 kwietnia 2025 r. WSA w Białymstoku wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku są konkretne działania Gminy Krasnopol związane z wykonywaniem zadania publicznego w postaci budowy drogi gminnej nr 102073B Krasnopol – Borsynowizna, w tym w kwestii wydatkowania środków z budżetu gminy. Stanowią one więc informację publiczną, czego nie kwestionuje również organ. Nie powinno także budzić wątpliwości, że Wójt jest podmiotem będącym w posiadaniu przedmiotowej informacji publicznej, a przez to organem zobowiązanym do załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w przepisach u.d.i.p.

Sąd I instancji zauważył, że organ zareagował na wniosek skarżącego z dnia 10 stycznia 2025 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w dniu 24 stycznia 2025 r., nr PFI.LN.1431.3.2025, opartej na uznaniu, że wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej. Organ w ustawowym terminie zareagował zatem na wniosek w sposób przewidziany przepisami prawa, tj. poprzez wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Kolegium decyzją z dnia 17 lutego 2025 r., nr KO.901/5/25, uchyliło jednak decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym decyzja Wójta z dnia 24 stycznia 2025 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z tym po zwrocie akt przez Kolegium organ był zobowiązany ponownie załatwić sprawę w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., czego jednak nie uczynił przed wniesieniem skargi, jak również do daty wyrokowania. Tym samym organ był w bezczynności, która nie ustała również po wniesieniu skargi. W tej sytuacji Sąd I instancji, wobec stwierdzenia stanu bezczynności, zobowiązał organ do załatwienia wniosku. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak ponownej reakcji organu po zwrocie sprawy przez Kolegium wynikał z błędnego przekonania, że jest to usprawiedliwione staraniami o wzruszenie decyzji Kolegium przez organ Prokuratury.

Pismem z dnia 22 maja 2025 r. organ (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podjęcie przez organ działań polegających na wystąpieniu w trybie art. 183 § 1 i 2 w związku z art. 188 k.p.a. i art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze do Prokuratury Rejonowej w S. z wnioskiem o wniesienie sprzeciwu do WSA w Białymstoku na ostateczną decyzję Kolegium, który finalnie został złożony, jest równoznaczne z bezczynnością tego organu;

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak jego właściwej weryfikacji i oceny, a także brak właściwego dla okoliczności niniejszej sprawy odniesienia się do zgłoszonych w odpowiedzi na skargę zarzutów organu, które doprowadziło do uznania rozstrzygnięć dokonanych przez Kolegium za prawidłowe;

3) art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie za stan bezczynności działań pojętych przez organ opisanych w pkt 1, chociaż w większym stopniu dawały one podstawę do oceny istnienia przewlekłości postępowania na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się do sformułowanego w pkt 2 zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Sąd I instancji odniósł się również do argumentacji organu związanej ze staraniami o skierowanie skargi (sprzeciwu) przez Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Kolegium z dnia 17 lutego 2025 r. Warto przy tym podkreślić, iż Sąd I instancji nie uznał rozstrzygnięć dokonanych przez Kolegium za prawidłowe – Sąd I instancji zaznaczył, że "nie wypowiada się w przedmiocie merytorycznej prawidłowości decyzji Wójta i ostatecznej decyzji Kolegium. Mogłoby to nastąpić jedynie w przypadku zaskarżenia decyzji Kolegium". Rozpatrując skargę na bezczynność, Sąd I instancji nie mógł również odnosić się bezpośrednio do kwestii ewentualnego nadużywania prawa przez skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, oraz powołane tam orzecznictwo). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

W zarzucie sformułowanym w pkt 1 powołany został art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (jest to tzw. przepis wynikowy, który sam przez się nie może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego), a nadto art. 183 § 1 i 2 i 188 k.p.a. (są to przepisy przewidujące udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i określające jego status jako podmiotu na prawach strony), art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 p.p.s.a. (są to przepisy przewidujące legitymację prokuratora do wniesienia skargi i uwarunkowania korzystania z tejże legitymacji) i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (ustawa ta utraciła moc z dniem 4 marca 2016 r. – art. 74 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, Dz. U. z 2016 r. poz. 178). Sąd I instancji wymienionych przepisów – nie licząc art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – nie stosował, toteż w założeniu nie mógł ich naruszyć przez niewłaściwe zastosowanie.

Treść omawianego zarzutu wskazuje, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, w myśl którego: "Bez znaczenia pozostają starania organu o skierowanie skargi na decyzję Kolegium przez Prokuratora Rejonowego w S. Ostateczna decyzja Kolegium pozostaje w obrocie prawnym, zatem aktualne jest stwierdzenie, że decyzja Wójta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pozostaje bez reakcji organu przewidzianej przepisami prawa". Aby wykazać nieprawidłowość tego stanowiska Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie musiałby wskazać normę, z której wynikałoby, że sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego ma w pewnym sensie skutek suspensywny, tj. dezaktualizuje czy też wstrzymuje lub zawiesza powinność organu pierwszej instancji ponownego rozpatrzenia sprawy do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd – skarżący kasacyjnie tego typu normy nie wskazał i również z tego powodu przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie warto zauważyć, że tego typu normę można odnaleźć w przepisach regulujących postępowanie podatkowe (zgodnie z art. 201 § 1 pkt 7 ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ), aczkolwiek – co oczywiste – przepisy te nie mają zastosowania w sprawie niniejszej.

Niezasadny okazał się również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący kasacyjnie – powołując się na art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. – wskazuje, że podjęte przez organ działania "w większym stopniu dawały (...) podstawę do oceny istnienia przewlekłości postępowania". Wszak przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego – z woli skarżącego wyrażonej w skardze – była bezczynność organu, a nie przewlekłość postępowania. Poza tym ustalony stan rzeczy, znamienny niezałatwieniem sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej w przewidziany prawem sposób w terminie określonym w u.d.i.p. – został przez Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikowany jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.