Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1016/17 w sprawie ze skargi A.B. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę A.B. (dalej: skarżąca) na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd I instancji uznał, że przedstawiona skarżącej pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 poz. 1948 ze zm., dalej: PwKAS), nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej: k.p.a.). Ponadto nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a oraz w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącej propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a organ składając propozycję występuje w charakterze pracodawcy. W ocenie skarżącej, organ w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Po drugie, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w tej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. W ocenie skarżącej, złożona jej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej) ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS).

Po trzecie, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną oraz, że skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym. Zdaniem skarżącej, bez względu na jej zachowanie, utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Po czwarte, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z "art. 169 ust 4 ustawy", a także w związku z art. 165 ust 7 PwKAS, przez niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie. Polegało to na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast na podstawie art. 169 ust 4 "ww. ustawy" propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, więc tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym.

Po piąte, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej: p.u.s.a.), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i brak przeprowadzenia kontroli zaskarżonego "zachowania – bezczynności" organu. Ponadto polegało to na uchyleniu się od obowiązku dokonania kontroli "działalności administracyjnej" organu w zakresie jego bezczynności, "pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania", oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia:

- art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP1 oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

- art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

- art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie "całościowego" rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy oraz przez pominięcie, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne. Natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonego postanowienia rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest sprawą administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 277 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508 – dalej: ustawa o KAS) zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 tej ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Stosownie do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Oznacza to, że przyjęcie propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy. Propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest więc decyzją administracyjną, a w konsekwencji skarga na pisemną propozycję w przedmiocie warunków zatrudnienia podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.

Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak i innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to natomiast oferta zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednak, żeby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Konsekwencją takiego charakteru propozycji jest niedopuszczalność złożenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że złożona przez skarżącą skarga jest niedopuszczalna, ponieważ pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), która została następnie przez niego przyjęta, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. i w konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona.

W tej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym jednoznacznie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Oznacza to, że wniesiona w tej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem – jako niedopuszczalna – podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tego rodzaju sprawach strony nie zostały pozbawione środków odwoławczych lub prawa do sądu, a jedynie środki te nie służą w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Stąd też wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, bowiem żaden przepis p.p.s.a., jak i też żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).