I OSK 491/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-07-18	
Data wpływu	2008-04-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1632/07	
Skarżony organ	Minister Edukacji i Nauki	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 183 § 1, art. 174, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 218 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 74 poz 439; art. 31, art. 32; Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 178 ust. 1, art. 9;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Jolanta Rajewska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1632/07 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania równoważności dyplomu oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1632/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania równoważności dyplomu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach spraw.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił uznania za równoważny dyplomu skarżącej, wydanego dniu [...] listopada 2003r przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w K., potwierdzającego odbycie studiów w latach 2001-2003 oraz przyznającego kwalifikacje magistra zarządzania biznesem.

Po rozpoznaniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister postanowieniem z dnia [...] swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 192 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1356 ze zm.) zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. W przypadku braku umów międzynarodowych, dyplomy ukończenia studiów wyższych uzyskane za granicą mogą być uznane za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej w drodze nostryfikacji. Z artykułu I ustęp 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni naukowych i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. wynika, iż uznane za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być dyplomy ukończenia studiów wyższych, które spełniają następujące przesłanki formalne: potwierdzają ukończenie szkół wyższych tego samego typu (uniwersytet, politechnika i specjalistyczne instytuty typu uniwersyteckiego) lub wydziałów i uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy. Z kolei artykuł 1 pkt 4 Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. stanowi, że uznaje się za równoważne dyplomy wydawane po ukończeniu szkoły wyższej na terytorium każdej ze stron umowy, przy czym dokumenty te uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy kandydata nauk w ZSRR lub doktora w PRL.

W myśl art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. nr 74, poz. 439) traktat należy interpretować zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu. Strony Konwencji Praskiej i Porozumienia dążyły do zapewnienia uznawalności dokumentów potwierdzających uzyskanie określonego wykształcenia, znanych w okresie ich zawierania, to znaczy ponad 30 lat temu. Z uwagi na inne uwarunkowania polityczno-ustrojowe i gospodarcze, kształtujące system szkolnictwa wyższego w ówczesnych państwach, strony Konwencji nie mogły swym zamiarem objąć uznawania kształcenia za pośrednictwem telewizji oświatowej czy Internetu, o którym wspomniał Rektor MAZP w piśmie nr 5145 z dnia 11 grudnia 2002 r., ponieważ formy kształcenia uwarunkowane tak daleko idącą swobodą komunikacji i przemieszczania się wówczas nie istniały. Kształcenie na odległość zdefiniowane zostało w Kodeksie dobrej praktyki w organizacji kształcenia transnarodowego przyjętego przez Komitet Konwencji Lizbońskiej w Rydze 6 czerwca 2001 r. Zgodnie z tą definicją kształcenie transnarodowe obejmuje wszystkie typy programów kształcenia na poziomie wyższym, studiów bądź usług edukacyjnych (obejmujące kształcenie na odległość), w ramach których uczący się przebywają w państwie innym niż to, w którym mieści się instytucja nadająca, przy czym instytucją nadającą jest szkoła wyższa nadająca tytuły i stopnie oraz wydająca dyplomy, świadectwa lub nadająca inne kwalifikacje. Kształcenie takie odbywać się musi w zgodzie z przepisami prawnymi dotyczącymi zarówno szkolnictwa wyższego państwa przyjmującego, jak i wysyłającego (Dział II, pkt 1). Ten sam wymóg dotyczy jakości akademickiej i standardów kształcenia transnarodowego, które muszą odpowiadać jakości i standardom państwa wysyłającego, jak i przyjmującego. Z dyplomu wynika, iż skarżąca ukończyła wyższe studia magisterskie w trybie kształcenia na odległość. Instytucją nadającą, czyli szkołą wyższą nadającą tytuły i stopnie oraz wydającą dyplomy, świadectwa lub nadającą inne kwalifikacje, w przedmiotowej sprawie jest Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem w Kijowie, zaś instytucją prowadzącą, w rozumieniu Kodeksu dobrej praktyki, jest Wyższa Szkoła [...] oraz działające w jej siedzibie [...] Centrum Kształcenia, które realizowały program kształcenia.

Zdaniem Ministra kształcenie E. B. odbywało się z naruszeniem zarówno ukraińskich, jak i polskich przepisów prawnych. Międzyregionalna Akademia [...] w K. posiadała wprawdzie licencje (z dnia 20 lipca 1999 r. i z dnia 2 marca 2001 r.) na kształcenie obywateli zagranicznych, jednak ukraińskie Ministerstwo Oświaty i Nauki w piśmie z dnia 2 marca 2006 r. do dyrektora czeskiego ośrodka ENIC/NARIC wskazało na brak zgody na organizowanie i prowadzenie przez MAZP kształcenia poza terytorium Ukrainy. Informacja ta została potwierdzona w piśmie Ministerstwa Oświaty i Nauki Ukrainy z dnia 1 sierpnia 2006 r. Kształcenie, którego absolwentem jest skarżąca odbywało się na terytorium Polski w czasie obowiązywania ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz. U. Nr 65, póz. 385 ze zm.), która dopiero od dnia 15 stycznia 2001 r. przewidywała możliwość utworzenia przez zagraniczną uczelnię jednostki organizacyjnej z siedzibą na obszarze RP (art. 64 ust. 9). Zgodnie z informacjami zawartymi na dyplomie nr [...] wydanym przez Międzyregionalną Akademię [...] w K. z dnia [...] listopada 2003 roku, programowy okres studiów wynosił 2 lata, zaś strona rozpoczęła kształcenie [...] października 2001 r., a zakończyła je [...] października 2003 r. Na powyższe studia E. B. przyjęta została na podstawie dyplomu licencjata nr [...] wydanego przez Wyższą Szkołę [...] w dniu [...] marca 2002r., czyli 5 miesięcy po rozpoczęciu studiów w MAZP. Informacje te potwierdzone zostały w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., w którym Ministerstwo Oświaty i Nauki Ukrainy wyjaśniło, iż: E. B. została przyjęta do MAZP na studia magisterskie zanim skończyła studia i uzyskała dyplom licencjata w Polsce. Zgodnie z prawem Ukrainy szkoły wyższe nie mogą przyjmować cudzoziemców na studia magisterskie, jeśli w dniu przyjmowania nie uzyskali oni dyplomów poprzedniego poziomu i nie złożyli w przyjmującej uczelni odpowiedniego dokumentu potwierdzającego ich wykształcenie. Oznacza to zdaniem Ministerstwa Oświaty i Nauki Ukrainy, iż Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem przyjęła na studia obywateli Polski i wydała dyplomy magisterskie, naruszając przepisy.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził również, że dyplom ukończenia studiów wyższych niemający mocy prawnej nie uprawnia jego posiadacza do ubiegania się o stopień naukowy w kraju wydania dyplomu, czyli na Ukrainie. Niespełniony został zatem jeden z dwóch wymogów formalnych zawartych w Konwencji praskiej. W konsekwencji uznać należy, że dokument przedstawiony przez wnioskodawczynię nie jest dyplomem spełniającym wymogi omawianych umów.

Postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] E. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że bezprzedmiotowe są rozważania organu na temat posiadanych przez Międzyregionalną Akademię [...] w K. zezwoleń i sposobu prowadzenia studiów w kontekście przesłanek uznania za równorzędny danego dyplomu, określonych w Konwencji z dnia 7 czerwca 1972 r. o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze. Nie można bowiem przyjąć, że przedstawiony do uznania dyplom " utracił moc obowiązującą". Wynika to ze stanowiska ukraińskiego ministerstwa oświaty zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006r. E. B. podkreśliła również, że ani w piśmie strony ukraińskiej ani w uzasadnieniu postanowień nie wskazano żadnej podstawy prawnej pozwalającej przyjąć, że uzyskany przez nią dyplom nie jest prawnie skuteczny. Skarżącej nie są znane jakiekolwiek akty administracyjne bądź ustawowe, które unieważniałyby jej dyplom ukończenia studiów w MAZP.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, wyjaśnił, że w myśl art. 192 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), zasady uznawania dyplomów ukończenia studiów uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami uzyskiwanymi w kraju określają umowy międzynarodowe. Z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała w dniu [...] listopada 2003 r. dyplom ukończenia studiów wyższych wydany przez Międzyregionalną Akademię [...] w K., a więc otrzymała dyplom w okresie obowiązywania Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 5 czerwca 1972 r. oraz Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR, podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo przyjął, w ocenie Sądu, że pomimo utraty mocy obowiązującej powyższych umów, dokumenty o wykształceniu uzyskane w okresie obowiązywania tych umów nadal podlegają uznaniu na ich podstawie. Sprawa uznania dyplomu ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granią za równorzędny z dyplomem uzyskiwanym w Rzeczypospolitej Polskiej załatwiana jest w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia wymaga jedynie ustalenia, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i czy obowiązujący w dacie wydania zaświadczenia stan prawny ma swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez organ dokumentacji, z której wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o jego wydanie. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzane jest tylko w zakresie koniecznym, aby potwierdzić treść żądaną przez wnioskodawcę. Zaświadczenie jest więc wyrazem wiedzy organu o prawie, ponieważ zadaniem zaświadczenia jest potwierdzenie tego stanu prawnego.

Z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika istotna dla jej rozstrzygnięcia okoliczność, a mianowicie studia, które odbyła skarżąca, były studiami w systemie kształcenia na odległość. W systemie tym studiujący mieszka na obszarze jednego państwa, a studiuje (pobiera naukę) na obszarze innego państwa. Zdaniem Sądu I instancji podzielić należy ocenę organu, że ani Konwencja Praska ani Porozumienie z 1974 r. nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem umawiających się państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439), oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, ze zm.), które zawierają uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w tej sprawie. W myśl art. art. 31 do 33 Konwencji wiedeńskiej należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia. Przepisy te przywołane były m.in. w wyrokach NSA z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 177/04 i OSK 179/04 (ONSAiWSA z 2004 r. nr 1, poz. 19).

Z powyższych względów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo ustalił rodzaj studiów udokumentowany przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądził, iż do tego rodzaju studiów nie znajdują zastosowania przepisy Konwencji praskiej.

Skargę kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. B., reprezentowana adwokata, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła::

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 9 Konstytucji RP, art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r., Nr 39, poz. 443), art. 31 i 32 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów (Dz. U. z 1990 r. nr 74 poz. 439), art. I ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze. (Dz. U. z 1975 r., Nr 5, poz. 28) polegającego na przyjęciu, że Konwencja praska nie ma zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość,

naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie na Konstytucji i ustawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że podstawą negatywnego dla skarżącej orzeczenia Sądu I instancji było przyjęcie, iż przepisy Konwencji praskiej nie znajdują zastosowania do dokumentów o ukończeniu szkół wyższych w przypadku, gdy studia były prowadzone w trybie kształcenia na odległość. Sąd doszedł do powyższego wniosku, powołując się na okoliczność, iż zamiarem Umawiających się Państw nie było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw. Ponadto Sąd stwierdził, iż taka interpretacja znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Zdaniem skarżącej Sąd dokonał całkowicie błędnej wykładni Konwencji wiedeńskiej. Po pierwsze Sąd przy interpretacji Konwencji praskiej nie był władny do odwoływania się do uzupełniających środków interpretacji łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia, gdyż zgodnie z art. 32 Konwencji wiedeńskiej jest to możliwe tylko wówczas, gdy interpretacja oparta na artykule 31 (ogólne reguły interpretacji), pozostawia znaczenie dwuznacznym lub niejasnym albo prowadzi do rezultatu wyraźnie absurdalnego lub nierozsądnego. Rozumowanie takie jest sprzeczne ponadto z poglądami doktryny prawa międzynarodowego publicznego, gdzie przyjmuje się, że zamiar stron ma przy interpretacji umowy międzynarodowej znaczenie drugorzędne, najważniejsze jest prawidłowe i dokładne odczytanie samego tekstu umowy, gdyż wiąże nie to, co strony chciały w umowie wyrazić, lecz to, co w niej rzeczywiście wyraziły. Traktat należy, więc interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu. W niniejszej sprawie nie powinien, budzić wątpliwości fakt, że dyplom wydany przez Akademię [...] w K. jest dokumentem o ukończeniu szkoły wyższej w rozumieniu Konwencji praskiej. Aktualny wydaje się również cel zawarcia tej Konwencji, którym było pogłębienie i rozszerzenie współpracy Państw sygnatariuszy w dziedzinie nauki i oświaty oraz współdziałanie w ich dalszym rozwoju społeczno ekonomicznym. Oczywiście w momencie jej zawierania Państwa, które do niej przystąpiły były państwami socjalistycznymi, jednak obecnie część z nich należy razem z Polską do Unii Europejskiej, a z Ukrainą nadal łączą nasz kraj przyjazne stosunki. Tak, więc w świetle przedmiotu i celu traktatu tym bardziej potwierdza się wykładnia Konwencji praskiej zmierzająca do uznania, iż dyplom wydany w wyniku kształcenia na odległość podlega przepisom Konwencji. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia Konwencji praskiej pozwala na uznanie, iż ma ona pełne zastosowanie do dyplomu wydanego w ramach formy kształcenia na odległość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w tym zakresie samodzielnej wykładni oraz subsumbcji umów międzynarodowych do ustalonego stanu faktycznego, opierając się jedynie na wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącej takie działanie powoduje, iż konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania staje się fikcją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy P.p.s.a. W takim przypadku Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Za całkowicie chybiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP podniesiony jako podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a, czyli jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Szczegółowe rozwinięcie tej zasady zostało zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według przepisów tej ustawy odbywa się rozpoznawanie spraw ze skarg na akty i czynności organów administracji, czyli kontrola legalności takich aktów i czynności oraz wyrokowanie w tych sprawach.Aby skutecznie domagać się kontroli instancyjnej orzeczeń Sądu wydanych w tych sprawach skarga kasacyjna winna wskazać naruszony - zdaniem jej autora - przepis ustawy P.p.s.a., opisać na czym to naruszenie polegało, a nadto wykazać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna, wniesiona w przedmiotowej sprawie, w tym względzie nie czyni zadość wymaganiom, jakim powinien odpowiadać ten środek zaskarżenia. Nie spełnia tych wymagań zarzut, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi E. B. nie w oparciu o przepisy, ale na podstawie wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych. Wobec wadliwie sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie mógł poddać zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej pod względem zgodności z przepisami postępowania.

Oznacza to, że ustalenia poczynione przez Sąd I instancji nie zostały podważone i są wiążące przy ocenie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Za nieusprawiedliwione uznać trzeba także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie podważone zostało więc ustalenie organów, dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego opartego na art. 218 § 2 kpa, a następnie uznane za słuszne przez Sąd I instancji, że studia pobierane przez E. B., prowadzone były w systemie kształcenia na odległość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że ani Konwencja Praska, ani Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych, wydawanych w PRL i ZSRR r. nie mają zastosowania do studiów w systemie kształcenia na odległość. Stanowisko to uznać należy za uzasadnione.

W dacie sporządzenia Konwencji praskiej studia na odległość nie były studiami powszechnie występującymi, a już z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość przekraczającego granice państw. Mając na uwadze to, iż w okresie, gdy podpisana została Konwencja praska, ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw-sygnatariuszy Konwencji, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie na obszarze innego, było wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze wyrażali wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia m.in. szkoły wyższej na terytorium państwa-sygnatariusza Konwencji.

Jak przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość, a analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji znajdujących się w materiałach sprawy, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem umawiających się Państw było wzajemne uznanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw.

Nie można przypisać niezgodności z prawem powyższemu poglądowi, wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż w żaden sposób nie narusza on ani art. 9 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska obligowana jest do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego, ani zasad interpretacji umów i traktatów międzynarodowych zapisanych w art. 31 i 32 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów.

Oceniając prawidłowość sformułowania zarzutu dotyczącego wyżej wymienionego przepisu Konwencji Wiedeńskiej, skarga kasacyjna nie uwzględnia, iż przepisy te mają rozbudowaną strukturę - art. 31 składa się z czterech ustępów, przy czym, ust. 2 i 3 podzielone są na punkty, zaś przepis art. 32 zawiera dwa punkty. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej sprawia, iż- dokonując kontroli instancyjnej- Sąd ten nie może domyślać się, którą jednostkę redakcyjną przepisu skarżąca miała na uwadze, bądź też dokonywać kontroli części lub całego przepisu, a więc interpretować intencje autora skargi kasacyjnej. Wadliwe skonstruowanie zarzutu naruszenia powołanych przepisów Konwencji wiedeńskiej czyniło niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku pod tym względem.

Powołany jako naruszony przepis art. 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych jest przepisem zawierającym definicje ustawowe, zaś w pkt 3 określono zakres związania umową międzynarodową (jako wszelkie czynności przewidziane w prawie międzynarodowym) odsyłając do Konwencji wiedeńskiej. Powołując ten przepis jako naruszony - zdaniem skarżącej - nie wskazano na czym polegało naruszenie wskazanej normy, mającej jako definicja charakter ogólny i odnoszący się do wszelkich czynności przewidzianych w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu 23 maja 1969 r.

Mając na uwadze powyższe i uznając zarzuty postawione w skardze kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.