Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 czerwca 2023 r., nr SKO 4103/612/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Szczytnej z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr OPS 422.11.O.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz J. S. kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO, Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r., nr SKO 410/612/2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 795 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. S. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Szczytnej z dnia 13 kwietnia 2023r., nr OPS 422.11.O.2023 odmawiającej przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża – J. S.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2023 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Mąż Strony posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 5 listopada 2019 r. - przyznane na stałe. Z orzeczeń ZUS znajdujących się w aktach sprawy dotyczących ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika, iż mąż Strony posiadał orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do 31 lipca 2014 r., a następnie do 31 lipca 2019 r. Z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Wojewódzki Zespół ds. Orzeczenia o Niepełnosprawności z dnia 14 maja 2022 r. wynika, iż mąż Strony został uznany za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu do 31 stycznia 2024 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 grudnia 2021 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 1 sierpnia 2005 r. Z informacji uzyskanych z Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, iż mąż Strony kilkukrotnie składał wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - orzeczenia wydawano w latach 2005 - 2013.

W dniu 22 marca 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy podczas którego ustalono, iż mąż Strony (lat 69) ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga opieki osób drugich. Wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Od 2005 r. Strona sprawuje opiekę nad mężem, który po udarze wymaga całodobowej opieki z powodu prawostronnego paraliżu ciała. Mąż porusza się przy użyciu wózka inwalidzkiego. Strona jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad mężem. Ojciec męża nie żyje, matka ma 92 lata i sama wymaga opieki. Córka K. mieszka za granicą, syn M. pracuje w delegacjach i często przebywa poza domem. Od listopada 2015 r. Strona pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił Stronie przyznania świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża

W uzasadnieniu przytoczył stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że występują w niej negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Z przedstawionego orzeczenia o niepełnosprawności wynika bowiem, że niepełnosprawność męża Strony istniejąca od 1 sierpnia 2005 r. powstała po ukończeniu wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.). Ponadto organ I instancji uznał, że wniosek nie może zostać uwzględniony z uwagi na to, że Strona od listopada 2015 r. ma ustalone prawo do emerytury. Wyłącza to możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wskazał, że zawiadomieniem z dnia 30 marca 2023 r. poinformował Stronę, iż na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może złożyć do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zawieszenie prawa do emerytury. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 w/w ustawy skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. Strona poinformowała, że jest gotowa do zawieszenia emerytury jedynie w przypadku, gdy tutejszy organ zapewni szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO przytoczyło treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Następnie zwróciło uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne ma w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest rekompensatą za rezygnację lub nie podejmowanie zatrudnienia spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym - to jest istota i cel tego świadczenia. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja (lub niepodejmowanie) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Jakkolwiek art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, to jednak warunkiem jest, aby stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowaniem przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. Podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że przepisy regulujące świadczenie pielęgnacyjne są kierowane do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, osoba rezygnująca z niego musi być zdolna do zatrudnienia, na co wpływa także wiek takiej osoby. W tej mierze Kolegium wskazało na wyroki sądów administracyjnych

SKO wskazało, że Strona ma 68 lat - urodziła się [...] r., zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy. Strona od listopada 2015 r., a zatem od prawie 8 lat przebywa na emeryturze. Od 1 września 2013 r. do 31 października 2015 r. Strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Dlatego też, w ocenie SKO, brak jest związku pomiędzy nie podejmowaniem przez Stronę pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. W sprawie bezsporne jest to, że Strona sprawuje obecnie opiekę nad niepełnosprawnym mężem, jest też osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym względem męża. Zdaniem SKO oczywistym jest, że Strona mając 68 lat, i od prawie 8 lat pozostając na emeryturze, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, lecz z innych przyczyn. SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako instrument zwiększający dochody osób przebywających już od wielu lat na emeryturze i których świadczenia emerytalne są niższe od obecnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata za niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Z tych względów SKO uznało, że Strona nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Końcowo SKO wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Podkreśliło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zatem nie może być przeszkodą w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno Strona, jak i organ, wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają wymogom prawa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W kontrolowanej sprawie nie ma sporu, iż Skarżąca jako małżonka osoby niepełnosprawnej należy do grona osób uprawnionych do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne, jak też, że mąż Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co datuje się od 20 grudnia 2021 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 1 sierpnia 2005 r.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Organ odwoławczy słusznie uznał, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie uwzględniała ona bowiem skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W następstwie powyższego wyroku przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie. Następuje to w chwili opublikowania orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Wyrok w sprawie o sygn. K 38/13 wszedł w życie w dniu 24 października 2013 r., zaś Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zatem zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy obowiązane są uwzględnić je, wydając swoje rozstrzygnięcia po wejściu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w życie.

Zatem organ I instancji niezasadnie oparł swoją decyzję odmawiającą przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem m.in. na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Istotą sporu w sprawie jest dopuszczalność ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie posiada ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Okoliczność ta stała się bowiem podstawą odmowy przyznania przez organy obu instancji wnioskowanego świadczenia, które przyjęły, że wniosek Skarżącej nie mógł zostać uwzględniony wobec zaktualizowania się przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (posiadanie przez Stronę ustalonego prawa do emerytury).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Zdaniem SKO literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom z ustalonym prawem do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie odnosi się przy tym w żaden sposób do spełnienia przez Skarżącą pozostałych przesłanek, od których przepisy uzależniają uprawnienie do świadczenia. Argumentuje, że skoro decyzją ZUS została Stronie przyznana emerytura, okoliczność ta wyczerpuje nieusuwalną przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Skład orzekający w sprawie poglądu tego nie podziela. Za słuszną uznaje linię orzeczniczą, która nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i nauce dominujące jest aktualnie stanowisko, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wyniku wykładni językowej, w sytuacji gdy jej rezultat niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 772/21, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w analizowanej sprawie, należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej wobec sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej niż ww. świadczenie wysokości powoduje, że opisany wyżej cel – wbrew stanowisku Kolegium - nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany. Zauważenia bowiem wymaga, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun taki nie może podjąć pracy zarobkowej.

Na gruncie analizowanej sprawy Sąd za celowe uznał odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia tej normy, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Sytuacja taka wynika m. in. ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń konkurencyjnych, których pobieranie wyłączałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. u.ś.r., wyeliminował możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, jednocześnie wskazując wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 420 zł miesięcznie. Wówczas była to suma niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń, wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z dniem 1 maja 2014 r., wysokość opisywanego świadczenia wzrosła do kwoty 800 zł (wyższej od najniższej emerytury), następnie wynosiło ono 1583 zł – podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Na datę procedowania przez organy świadczenie to wynosiło 2458 zł, natomiast w roku 2024 jego wysokość wzrosła do 2988 zł.

Można więc uznać, że intencją prawodawcy, wprowadzającego wyłączenia w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadziłoby zaś do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty tej wykładni na datę uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w związku z koniecznością zweryfikowania wyników wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; dostępne w CBOSA).

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, organy władzy publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, w tym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozwoli na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01; z dnia 18 marca 2014r., sygn. akt SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10; z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn.. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12; z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015r. (K 38/13) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie jest zasadne różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA).

Przy wykładni omawianego przepisu trzeba mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (rentę) w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powoduje konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Przepis ten przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ew. wyraźnie wskazanych przepisów wypłacanych przez organy określone w każdej z tychże ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury (renty), przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Podkreślić także należy, że emeryt lub rencista nie są wykluczeni z rynku pracy i pomimo pobierania świadczeń emerytalno-rentowych - co do zasady - mogą w każdym momencie podjąć pracę zarobkową. Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytalnego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości, zazwyczaj niskiego, świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, iż osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne należy uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury

Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; dostępny w CBOSA).

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien Stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.). Taka informacja powinna być udzielona Stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile Strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępny w CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd nie podziela przyjętej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ) u.ś.r., która pomija ujęte w rozważaniach Sądu, a mające w tej sprawie ważące znaczenie zasady wykładni przepisów prawa.

Jakkolwiek, jak wynika z zaskarżonej decyzji stanowisko, SKO jest kategoryczne, nie dopuszczające eliminacji negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ) u.ś.r. poprzez zawieszenie prawa do emerytury to w sprawie dostrzec trzeba, że organ I instancji pismem z dnia 30 marca 2023 r. co prawda poinformował Stronę o możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Zauważyć jednak należy, że równocześnie w treści tego pisma wskazał, że nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki doznała niepełnosprawności przed ukończeniem 18 lat lub 25 lat (jeśli było to w takcie nauki). Wobec takiej informacji skierowanej do Strony trudno się dziwić stanowisku Strony, która w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. oświadczyła m.in. że informacja o możliwości zawieszenia emerytury winna być udzielona stronie tylko wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkoda jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia emerytury możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ nie zapewnił strony, że w przypadku zawieszenia prawa do emerytury zostanie wydana decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie oświadczyła, iż gotowa jest do zawieszenia emerytury, jednak jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalno - rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. W związku z powyższym zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało w stan niepewności i zrozumiałą obawę, co do tego, czy organ I instancji wyda decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Zatem organ I instancji nie wykonał prawidłowo wskazanego obowiązku informacyjnego.

Kierując się całością przedstawionej argumentacji Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Rzeczą organów jest przeprowadzenie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Następnie, organy obowiązane są ocenić spełnienie przez Skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadczenia emerytalnego. W tym kontekście organy administracji publicznej organy powinny poinformować Stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i pouczyć o uzależnieniu przyznani świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Taka informacja powinna być udzielona Stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Przy ocenie spełnienia przez Stronę przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego organy uwzględnią, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa. Następnie, w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.