III SA/Kr 1138/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-21	
Data wpływu	2017-09-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki /sprawozdawca/
Krystyna Kutzner	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2806/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1769; Art. 39 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; Art. 7, 77 par. 1, 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; Art. 151  i 250; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. S. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. G. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez E. K. (dalej skarżący), decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 930, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup obuwia letniego i spodni.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 6 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej na zakup obuwia letniego i spodni.

Organ I instancji - Burmistrza Miasta i Gminy – rozpoznając wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup obuwia letniego i spodni.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że ustalił, iż skarżący zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej "M" w G. Jest osobą niezdolną do pracy ze względu na wiek. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 604 zł. Ponosi odpłatności w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. kwotę 422,80 zł. Organ zwrócił się o zweryfikowanie okoliczności związanej ze zgłaszaniem przez skarżącego do DPS potrzeb "zakupu" obuwia i spodni. W piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. organ otrzymał odpowiedz, że skarżący takiej potrzeby nie zgłaszał. Wskazano, że zgodnie z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964) mieszkańcom domu nieposiadającym własnej odzieży i obuwia oraz możliwości ich zakupienia z własnych środków zapewnia się odzież i obuwie odpowiedniego rozmiaru, dostosowane do ich potrzeb i pory roku, utrzymane w czystości i wymieniane w razie potrzeby w tym: a) odzież całodzienną - co najmniej dwa zestawy, b) odzież zewnętrzną: płaszcz lub kurtkę - co najmniej jeden zestaw, c) bieliznę dzienną - co najmniej 4 komplety, d) bieliznę nocną - co najmniej 2 komplety, e) co najmniej jedną parę obuwia oraz pantofle domowe - przy czym w przypadku mieszkańców leżących zaopatrywanie w odzież i obuwie dostosowuje się do potrzeb wynikających z ich stanu zdrowia. Strona przed wydaniem niniejszej decyzji została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w swoim miejscu pobytu, po uprzednim ustaleniu terminu z pracownikiem socjalnym. Z takiej możliwości jednakże nie skorzystała. W związku z brakiem przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia pomocy społecznej organ I instancji orzekł zatem, jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie przepisów " o Pomocy Społecznej". Podniósł, że dyrekcja DPS podała nieprawdziwą informację organowi, że nie zwracał się z potrzebą zapewnienia mu odzieży i obuwia. Gdy się zwracał otrzymał zero informacji. Nikt nie kupował dla mieszkańców odzieży. Twierdzi, że sami mieszkańcy z własnych środków, które im zostają, przeznaczają je na te cele.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, niepełnosprawności, czy długotrwałej choroby, prawo do świadczeń pieniężnych pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł (art. 7 i 8 ustawy).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby może być przyznany zasiłek celowy. Ust. 2 przewiduje, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie, między innymi, części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka dochodowa, albowiem dochód skarżącego upoważniał do świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej, niemniej dom pomocy społecznej, zgodnie z § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), mieszkańcom domu nieposiadającym własnej odzieży i obuwia oraz możliwości ich zakupienia z własnych środków zapewnia się odzież i obuwie odpowiedniego rozmiaru, dostosowane do ich potrzeb i pory roku, utrzymane w czystości i wymieniane w razie potrzeby. Kolegium wskazuje, że decyzja dotycząca zasiłku celowego jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możliwości dokonania przez organ wydający decyzję wyboru jednego z kilku dopuszczalnych rozwiązań, po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Organ I instancji rozpoznając tę kwestię - zasiłku celowego na zakup obuwia letniego i odzieży - ustalił, że mieszkańcom domu pomocy społecznej, nieposiadającym własnej odzieży i obuwia, przysługuje odzież i obuwie, dostosowane do ich potrzeb i pory roku. Jak wynika z akt organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków i środków opatrunkowych. W kwocie 129,00 zł. skarżący jest więc objęty opieką. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do ustalonych okoliczności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący, wyrażając swoje niezadowolenie z podjętej decyzji, zarzucił, że organy podały nieprawdę, że nie zwracał się do Dyrektora DPS o zapewnienie mu potrzeb. Uważa, wobec tego skargę za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podniósł, że skarżący nadal nie otrzymał świadczeń i jego punktu widzenia nie jest istotne, czy ma za to zapłacić MOPS, czy DPS.

Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie, wniósł natomiast o oddalenie skargi, ponieważ DPS ma obowiązek zapewnić świadczenia skarżącemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. poz. 1369 ze zm. dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną (materialnoprawną) kwestionowanych przez skarżącego decyzji w tej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej).

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Ze wskazanej regulacji jasno zatem wynika, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w tych ramach, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1537/16; LEX nr 2359757, nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy, organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (w tym wypadku art. 2, 3 i 39 ustawy o pomocy społecznej), stanowiących podstawę orzekania oraz procesowych (art. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Co ważne, "Wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba, mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, nadal pozostaje w niedostatku uniemożliwiającym zaspokajanie potrzeb o charakterze elementarnym. Środki pieniężne z tej pomocy mogą być przeznaczone tylko na zaspokojenie, i to w niepełnym zakresie, niezbędnych potrzeb bytowych, o jakich mowa w art. 39 u.p.s. (...)".( tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 355/17; LEX nr 2309972).

Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje, w ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie zarówno SKO, jak i organ I instancji, nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie naruszając postanowień artykułów: 7, 77 § 1, 80 k.p.a., jak i działając w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanych w artykułach: 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na względzie subsydiarny charakter pomocy społecznej, organy nie mogły nie uwzględnić podejmując decyzje w niniejszej sprawie, postanowień, wskazanych zresztą przez orzekające organy, § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 964). Przepis ten wyraźnie stanowi, że mieszkańcom domu nieposiadającym własnej odzieży i obuwia oraz możliwości ich zakupienia z własnych środków zapewnia się m in. odzież i obuwie odpowiedniego rozmiaru, dostosowane do ich potrzeb i pory roku, utrzymane w czystości i wymieniane w razie potrzeby.

Wobec powyższego negatywne załatwienie wniosku skarżącego w tym zakresie w żadnym wypadku nie narusza ogólnych (ustrojowych) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie, zwłaszcza, że zarówno odzież, jak i obuwie są zapewniane każdemu mieszkańcowi domu pomocy społecznej, który tego potrzebuje, a który nie posiada własnej odzieży i obuwia oraz, co także ważne w kontekście podnoszonych przez skarżącego kwestii związanych z niewystarczającą wysokością środków pozostałych po uiszczeniu opłaty za przebywanie w domu pomocy społecznej, możliwości ich zakupienia z własnych środków. Nie jest więc zasadne twierdzenie, że w takiej sytuacji istnieje już po stronie beneficjenta roszczenie o przyznanie żądanego świadczenia z ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w tym konkretnym przypadku nie można skutecznie zarzucić organom niewłaściwego działania, skoro domy pomocy społecznej, w tym ten w którym skarżący przebywa, zapewniają z mocy prawa zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej w zakresie odzieży i obuwia. Rzeczywiście organ pomocy społecznej, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając przy tym na ograniczone możliwości pomocy społeczne jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Nie może jednak swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. np. wyroki NSA: z 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2696/14 , z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2261/15, z 20 października 2016 r. o sygn. akt I OSK 404/15, CBOSA). Jednakże w sytuacji, gdy skarżącemu są zabezpieczane elementarne potrzeby związane z egzystencją, tj., w tym wypadku jest mu zapewniana odzież i obuwie odpowiedniego rozmiaru, dostosowana do potrzeb i pory roku, utrzymana w czystości i wymieniana, to zasadniczą dla kwestii rozstrzygnięcia w tej sprawie było właśnie owo zapewnienie tej potrzeby bytowej, a nie jak starał się uwypuklić pełnomocnik z urzędu skarżącego kwestia, który z podmiotów ma ponieść ciężary finansowe na jej zapewnienie. Organy administracji, miały więc w pełni podstawy do wydania negatywnej dla skarżącego decyzji. Dopiero w sytuacji, gdyby dom pomocy społecznej nie miał prawnego obowiązku zapewnienie skarżącemu tej niezbędnej potrzeby bytowej, a skarżący nie miał jej zapewnionej i przy wykorzystaniu własnych możliwości i zasobów nie byłby w stanie zakupić odzieży i obuwia, wówczas organy pomocy społecznej powinny rozważyć, czy nie byłoby zasadne wsparcie pomocą skarżącego w tym zakresie.

W tej sytuacji, uwzględniając obowiązujące przepisy oraz argumentację organów oraz zarzuty skargi, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obydwu instancji o odmowie udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia są niezgodne z prawem i dowolne. Jeżeli nawet twierdzenia skarżącego są prawdziwe, że pomimo zgłaszania potrzeb w tym zakresie, jego żądania nie były brane pod uwagę, to kwestie te reguluje odpowiednio regulamin danego domu pomocy społecznej. Skarżący powinien więc ponowić swoją prośbę, kierując ją bezpośrednio do dyrektora danej placówki bądź uprzednio do odpowiedniego pracownika socjalnego, a gdy to koniecznie wystąpić pisemnie ze skargą do dyrektora domu pomocy społecznej na niewypełnianie obowiązków w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego – koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714), orzekając, jak w punkcie II sentencji wyroku.