Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] i Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 29/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych oraz na rzecz [...] kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 29/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] (Inwestor) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. (w wyroku oczywiście omyłkowo wskazano na datę "[...] listopada 2014 r.", jako datę wydania zaskarżonej decyzji, w rzeczywistości wydano ją [...] listopada 2014 r.), nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej "uPb"), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią usługowo-handlową w parterze i garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] we Wrocławiu – działka nr [...],[...], obręb [...] (decyzja organu I instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły spółki "[...]" Sp. z o.o. Sp. k. oraz "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k.

W wyniku powyższych odwołań decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja organu II instancji).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym przywołał treść art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 3 i 4 uPb i wskazał, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Przedmieścia Świdnickiego we Wrocławiu, uchwalonym uchwałą nr XVII/529/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. nr 12, poz. 219 z późn. zm., dalej "MPZP Przedmieścia Świdnickiego" lub "plan"). Działka nr [...] przy ul. [...] objęta decyzją organu I instancji, zajmuje południową (większą) część obszaru oznaczonego w MPZP Przedmieścia Świdnickiego symbolem [...]. Część północną (mniejszą) tego terenu zajmują działki nr [...],[...]oraz [...], pozostające we władaniu odwołujących. Teren [...] od północy graniczy z ul. [...], od zachodu z ul. [...] (oznaczoną symbolem 25KX), od południa z terenem oznaczonym [...] (niezabudowanym), od wschodu z terenem A5.5MŚ (istniejąca kamienica ul. [...]) oraz terenem A5.4.UC (zabudowanym w części pawilonami przeznaczonymi do wyburzenia i przeznaczonym pod zabudowę o określonych przez plan parametrach z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy od wschodu i południa). Południowo-wschodnim narożnikiem teren [...] graniczy z terenem A5.3Z, przeznaczonym do zachowania jako teren zielony. Tereny [...] oraz A5.3Z ograniczone są od południa ul. [...].

Jak dalej w motywach wyroku wskazano, w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wywodzono, że w obowiązującym planie miejscowym dla terenu [...] przewidziano dojazd gospodarczy od ul. [...] poprzez wspólny wjazd zlokalizowany na terenie oznaczonym symbolem [...]. W projekcie zagospodarowania terenu dla projektowanego budynku przewidziano dojazd od strony ul. [...]. Jednocześnie do terenu [...] należy także część położona na północ od omawianej inwestycji (działki nr [...],[...] i [...]). Zaprojektowane drogi prowadzą od południa do planowanej inwestycji, natomiast brak połączenia z północną częścią terenu [...]. Zdaniem organu II instancji w tej sytuacji projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów planu, bowiem uniemożliwia ich spełnienie dla całego terenu objętego cytowanym ustaleniem.

W opinii Wojewody, trudności jednoznacznego wyboru dostarczają dwa ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Dotyczą one określenia obowiązującej linii zabudowy wzdłuż wschodniej granicy terenu [...] oraz szpaleru drzew do zachowania wzdłuż tej samej linii. Inwestor przewidział w projekcie budowlanym zachowanie szpaleru drzew. W tym celu opracował ekspertyzę dendrologiczną, jednak nie wskazano w niej, które konkretnie drzewa szpaler ten tworzą i jakie szanse przetrwania mają opisane okazy roślin. Nie przeanalizowano także urbanistycznych aspektów zachowania szpaleru drzew i pominięcia obowiązującej linii zabudowy.

Zdaniem organu II instancji, omawiane zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane jest w sposób nie uwzględniający planowanej do zabudowy północnej części terenu [...], podczas gdy ustalenia obowiązującego planu przewidują w tym miejscu zabudowę o wysokości sześciu kondygnacji, kontynuującą linię zabudowy od ul. [...]. W szczególności w analizie nasłonecznienia nie ukazano możliwej zabudowy na północnej części terenu [...] i nie analizowano kwestii dotyczących zapewnienia warunków oświetlenia pomieszczeń w budynku objętym zamierzeniem budowlanym i budynków, które mają powstać na obowiązującej linii zabudowy (północna część obszaru [...]). Ponadto rysunek analizy nasłonecznienia nie posiada żadnej legendy ani opisu.

Reasumując, Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany nie spełnia wymogów obowiązującego planu miejscowego oraz przepisów uPb, a podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszono przepisy tego postępowania.

Na powyższą decyzję [...] Sp. z o.o. złożyła skargę do WSA we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, zarzucając tej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, mającą wpływ na wydaną decyzję, to jest art. 61 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej "Upzp") w zw. z art. 35 ust. 1 uPb w zw. z § 15 ust. 54 MPZP Przedmieścia Świdnickiego;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozstrzygnięcia, to jest art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z § 15 ust. 54 pkt 5 MPZP Przedmieścia Świdnickiego;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, mającą wpływ na wynik przyjętego rozstrzygnięcia, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 15 ust. 54 pkt 4 MPZP Przedmieścia Świdnickiego; art. 4 uPb oraz art. 33 ust. 1 uPb, szczegółowo określając na czym polegać ma dostrzeżone naruszenie wskazanych przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi szeroko rozwinięto podniesione zarzuty i wywiedziono, że inwestor nie naruszył ustaleń planu, przy czym w zakresie projektu budowlanego i swojej własności wykonał wszystkie czynności leżące w jego gestii. Zagwarantowano miejsce na utworzenie pasażu i przewidziano możliwość zamontowania konstrukcji jego zadaszenia. Działka nr [...], na której ma być zlokalizowany ów pasaż stanowi własność Gminy Miejskiej Wrocław i nie była objęta zamierzeniem inwestycyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem II SA/Wr 29/15 uwzględniając skargę uchylono zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W motywach tego wyroku wpierw zrekapitulowano podstawy normatywne orzekania, eksponując zasadnicze reguły prowadzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przytoczono także ustalenia MPZP Przedmieścia Świdnickiego, wskazując że zarzuty skargi koncentrują się wokół wykładni przepisów tego planu.

WSA we Wrocławiu stwierdził, że wywody organu odwoławczego dotyczące "obowiązującej linii zabudowy" są w realiach tej sprawy chybione, gdyż dla terenu [...] nie wyznaczono obowiązujących linii zabudowy, a ustalona w pkt 1 ust. 54 § 15 planu linia zabudowy została wyznaczona jedynie dla obiektów budowlanych sytuowanych "wzdłuż ul. [...]", do której to ulicy teren inwestycji projektowanej przez stronę skarżącą nie przylega. MPZP Przedmieścia Świdnickiego nie przewiduje też szczegółowych regulacji dotyczących ewentualnej zabudowy terenu [...]. Skoro więc przedmiotowa inwestycja to zabudowa "w głębi terenu", o jakiej mowa w § 15 ust. 54 pkt 2 planu, to nie odnosi się do niej uregulowanie zawarte w pkt 1 cyt. przepisu tego planu.

W odniesieniu do zagadnienia, czy celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było wygenerowanie dwupoziomowego przejścia [...], połączonego funkcjonalnie z otaczającą go zabudową, z której to zabudowy każda z kondygnacji ma być skomunikowana z tym traktem, sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą Spółką, że plan nie nakazuje, aby projektowana inwestycja właśnie na poziomie dwóch kondygnacji miała być skomunikowana z planowanym traktem wzdłuż ulicy [...].

Odnosząc się do kwestii dostosowania planowanej zabudowy do zabudowy sąsiedniej działki sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakazuje "oczekiwać" na wcześniej zrealizowaną zabudowę sąsiedniej działki, co może nastąpić chociażby po wielu latach, nadto działka inwestora nie przylega do sąsiedniej działki, na której taka zabudowa jest planowana, a jej wysokość jest zgodna z ustaleniami planu.

Zdaniem sądu wojewódzkiego błędne jest stanowisko organu odwoławczego, aby Spółka [...] miała przedkładać w kontrolowanej sprawie projekt dla działki położonej w konturze A6.3UC, gdyż jej zamierzenie nie obejmuje tego terenu. Także wymóg określania w projekcie które drzewa tworzące na działce inwestycyjnej szpaler przewidziano do zachowania i analiza jego urbanistycznych aspektów jest zbędna. Rysunek analizy nasłonecznienia, chociaż nie posiadający legendy ani opisu, sąd a quo uznał za wystarczająco komunikatywny. Za pozbawione znaczenia uznano zastrzeżenia organu odwoławczego wobec braku przeanalizowania przez organ I instancji możliwości zainwestowania północnego terenu konturu [...] przez uczestnika postępowania. Uznano ponadto, że z ustaleń planu nie wynika zakaz realizacji podcienia ani traktu komunikacyjnego w miejscu inwestycji, eksponując, że skoro jest ona realizowana "w głębi terenu" musi być do niej wygodny dostęp.

Analizując ustalenie zawarte w § 15 ust. 54 MPZP Przedmieścia Świdnickiego odnośnie wspólnego dojazdu gospodarczego od strony ul. [...] dla terenów położonych w konturze [...], sąd pierwszej instancji wskazał, że tam zawarte ustalenia nie należy odnosić do wszystkich części tego terenu. Północna część tego terenu ma bezpośrednie połączenie z ul. [...] i nie wymaga zapewnienia jej dojazdu od ul. [...], odmienne rozumienie analizowanej regulacji planu sąd uznał za znacznie utrudniające racjonalne zagospodarowanie działki należącej do skarżącej Spółki.

Konkludując, zdaniem WSA we Wrocławiu zaskarżona decyzja została zatem podjęta z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. przede wszystkim art. 4 i art. 35 uPb, bowiem wbrew wywodom organu odwoławczego, w sprawie tej nie doszło do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Dolnośląski oraz "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z/s we Wrocławiu.

W skardze kasacyjnej organu zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono mu:

I. naruszenie "§ 15 pkt 54 ppkt 4" planu miejscowego (przyjdzie uznać, że chodzi o "§ 15 ust. 54 pkt 4" Planu, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany skarżącej, odpowiada wymogom planu w zakresie budowy traktu pieszego wzdłuż ul. [...] stanowiącego pasaż, podczas gdy, przez "pasaż" rozumie się kryte przejście, a projekt budowlany strony skarżącej przewiduje jedynie budowę traktu pieszego nieodkrytego, a przykrycie traktu zadaszeniem, jest dopiero planowane w przyszłości i nie objęte zostało przedmiotowym zamierzeniem budowlanym;

II . naruszenie "§ 15 pkt 54 ppkt 5 i pkt 55 ppkt 2" planu miejscowego (przyjdzie uznać, że chodzi o "§ 15 ust. 54 pkt 5 i ust. 55 pkt 2" Planu), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające dla spełnienia wymagań planu miejscowego jest zapewnienie przez inwestora dostępu do wjazdu gospodarczego na teren oznaczony w planu miejscowego nr [...], jedynie dla fragmentu tego terenu, tj. dla działki o nr [...], (z pominięciem zapewnienia tego dostępu dla pozostałych działek na tym terenie tj. działek o nr [...],[...],[...]), podczas gdy "zapisy planu miejscowego" przewidują, iż wyjazd gospodarczy z terenu oznaczonego konturem [...] na teren [...] powinien być dostępny dla wszystkich działek znajdujących się na tym terenie;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. [...]8 ze zm., dalej Ppsa), poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu II instancji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności wykazane naruszenia przez skarżącą postanowień planu miejscowego wskazują, iż "zasadnym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji".

W związku z powyższymi zarzutami, działający w imieniu organu odwoławczego pełnomocnik wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 Ppsa,

2. zwrot od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wg norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że plan nakazuje utworzenie traktu pieszego stanowiącego ogólnie dostępny pasaż. Przywołując słownikowe ujęcie tego terminu użytego w planie Wojewoda Dolnośląski eksponuje, że inwestor zaplanował wyłącznie trakt pieszy, nie zadaszony, co skutkuje zarzutem niezgodności tego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu. Nic nie zwalnia inwestora od zaniechania takiego przedsięwzięcia, nawet to, że sąsiednie działki nie są zabudowane. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł też niezgodności planowanego przez skarżącą Spółkę zamierzenia budowlanego z postanowieniami planu w zakresie zapewnienia dojazdu gospodarczego z położonego przy ul. [...] terenu oznaczonego konturem [...] na teren oznaczony jako [...]. Zaprojektowane przez inwestora drogi, zapewniają bowiem dojazd gospodarczy jedynie do działki inwestora o nr [...]. Brak jest natomiast zgodnie z tym projektem, możliwości komunikacji z tego wjazdu z pozostałymi działkami znajdującymi się na obszarze oznaczonym konturem [...].

Natomiast w skardze kasacyjnej "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z/s we Wrocławiu (skarżąca kasacyjnie Spółka) zarzucono przedmiotowemu wyrokowi:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 1[...] pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, poprzez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, prowadzące do błędnego przyjęcia przez sąd, że organ II instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a organ II instancji słusznie uznał, iż planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego oraz nie respektuje prawa do zabudowy dz. ew. nr [...], [...] i [...], w szczególności narusza zasadę poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej;

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegające na:

a) zbyt ogólnikowym uzasadnieniu przez sąd wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, w szczególności zbyt ogólnikowe odniesienie się do zagadnienia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście argumentacji zawartej w decyzji organu II instancji, w szczególności nie odniesienie się do podnoszonych przez organ zarzutów braku respektowania przez planowaną inwestycję obowiązującej linii zabudowy od wschodniej granicy terenu stanowiącej "przedłużenie istniejącej kamienicy przy ul. [...]", nie odniesienie się do twierdzenia skarżącej Spółki w zakresie interpretacji pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", pominięcie przez sąd zarzutu dotyczącego załączenia schematu etapowania w miejsce projektu zagospodarowania terenu dla wszystkich etapów,

b) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku sądu podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego sąd uznał, że w omawianej sprawie organ II instancji naruszył przepisy prawa materialnego, "tj. przede wszystkim art. 4 i art. 35 uPb",

c. błędnym ustaleniu przez sąd I instancji stanu faktycznego prowadzącego do uznania, że dla terenu [...] nie wyznaczono w miejscowym planie obowiązujących linii zabudowy, poza ustaloną w § 15 ust. 54 pkt 1 linią zabudowy dla obiektów budowlanych usytuowanych "wzdłuż ulicy [...]" (s. 13 wyroku),

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 1[...] pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

§ 15 ust. 54 pkt 1 MPZP Przedmieścia Świdnickiego, polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że dla terenu [...] obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona jedynie dla obiektów sytuowanych "wzdłuż ul. [...]" wynikające z błędnego pominięcia (niezastosowania) załącznika nr 1 miejscowego planu, tj. rysunku miejscowego planu, z którego jednoznacznie wynika, iż obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona również na znacznej części wschodniej granicy terenu [...] jako przedłużenie zachodniej ściany istniejącej kamienicy ul. [...], a tym samym, że planowana inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu w zakresie braku jej zlokalizowania zgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy;

art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej "rozp. MI z 2002") zw. z § 15 ust. 54 pkt 2 planu, poprzez

jego błędne niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że możliwość zacieniania

przez planowaną inwestycję nie podlega jakiejkolwiek analizie w odniesieniu do

zabudowy planowanej na działkach sąsiednich, gdy tymczasem kwestia ewentualnego zacieniania powinna być oceniona w ramach badania wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jego zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich";

3. art. 4 uPb, polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że prawo zabudowy działki gruntowej przysługuje podmiotowi, który pierwszy wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę i w rezultacie jego błędne niezastosowanie w odniesieniu do właścicieli niezabudowanych nieruchomości sąsiednich, bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją;

art. 33 ust. 1 uPb, poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne

niezastosowanie prowadzące do uznania, że Inwestor nie był zobowiązany do

przedłożenia projektu budowlanego obejmującego działki oznaczone symbolem

A6.3UC, gdy tymczasem z omawianego przepisu jasno wynika, że jeżeli

pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów,

inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego

zamierzenia budowlanego, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej

sprawie, co sąd pierwszej instancji zupełnie pominął;

§ 15 ust. 54 pkt 5 planu, polegające na dokonaniu jego błędnej

wykładni, zgodnie z którą część północna terenu oznaczonego symbolem [...]

(m. in. dz. ew. nr [...], [...] i [...]), który ma bezpośrednie połączenie z ul.

[...] "nie wymaga zapewnienia dojazdu od ul. [...]" oraz § 15

ust. 56 pkt 2 planu miejscowego, poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo że

z omawianego "zapisu" jednoznacznie wynika, iż dojazdy i dostawy gospodarcze od

strony ul. [...] przewidziane na terenie oznaczonym w miejscowym

planie symbolem [...] "powinny obsługiwać również obiekty na terenie

oznaczonym symbolem [...]";

§ 9 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 20 pkt 37 planu, polegające na jego

błędnym niezastosowaniu pomimo, że projektowany budynek usytuowany wzdłuż

ul. [...] (oznaczony symbolem 29 KX) nie posiada wymaganego wskazanym przepisem dachu o układzie kalenicowym, ze spadkiem powyżej 45° lub dachu mansardowego;

art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb w zw. z § 15 ust. 54 pkt 1, 5, ust. 56 pkt 2 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 planu, polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, prowadzących do uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu i obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, gdy tymczasem planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu odnoszące się w szczególności do obowiązującej linii zabudowy, wymogu zapewnienia dojazdu gospodarczego od ul. [...] do całego terenu oznaczonego symbolem [...], rodzaju dachu projektowanego od strony ul. [...].

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne "skargi kasacyjnej" w sytuacji ustalenia przez sąd, że nie doszło przy wydaniu zaskarżonego wyroku do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego;

3) zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając podstawy kasacyjne szczegółowo je rozwinięto. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki sąd pierwszej instancji naruszył art. 4 uPb poprzez dokonanie jego błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że prawo zabudowy działki gruntowej przysługuje podmiotowi (inwestorowi), który pierwszy wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę i w rezultacie jego błędne niezastosowanie w odniesieniu o właścicieli nieruchomości sąsiednich, bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją. WSA we Wrocławiu w sposób nieuprawniony pominął bowiem kluczową kwestię, że realizacja przez inwestora zamierzenia budowlanego w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego pociągnie za sobą brak możliwości zabudowy działek sąsiednich. Przewidziana zabudowa uniemożliwi bowiem właścicielom terenu przylegającego do ul. [...] zapewnienia dojazdu gospodarczego od strony ul. [...]. Dowodem powyższego jest wydanie przez organy administracji obu instancji ostatecznych i prawomocnych decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę na dz. nr [...], [...] i [...] AM [...], obręb [...].

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki popierając zarzuty i wywody skargi kasacyjnej wskazywał, że toczyły się postępowania z udziałem tego podmiotu, których celem było uzyskanie pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] i [...], które kończyły się odmownie z uwagi na brak dojazdu gospodarcze do tych działek od strony ul. [...]. Toczy się postępowanie o ustalenie służebności drogi koniecznej – na dowód powyższych twierdzeń przedłożono do akt decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] października 2014 r., decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015 r. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia oraz opinię biegłego i mapę przebiegu drogi służebnej.

Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna Wojewody Dolnośląskiego ma nie spełniać przesłanek konstrukcyjnych, skoro odnosi się tylko do zarzutów naruszenia planu miejscowego, przedłożone zaś przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki dowody z dokumentów nie mają mieć w sprawie znaczenia.

Replikując pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wyjaśniał, że czynione były próby zaprojektowania dla terenów położonych na północ od przedmiotowej inwestycji dojazdu poprzez ul. [...], ale były one kwestionowane z uwagi na ustalenia planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 1[...] Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 1[...] pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skargi kasacyjne są oparte na częściowo usprawiedliwionych podstawach. Zupełnie przy tym chybiony jest wniosek zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego, z którego wynika, że organ ten oczekiwałby od sądu wojewódzkiego wydania "decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję" (s. 5 skargi kasacyjnej organu). Autorowi skargi kasacyjnej, jak wynika z formalnego oznaczenia będącemu tzw. fachowym pełnomocnikiem, nie powinna być obca znajomość podstawowych reguł orzekania przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, ujętych w przepisach Ppsa. Sąd administracyjny w swym wyroku w żadnym razie nie orzeka tak jak organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym w formie "utrzymywania w mocy" zaskarżonych do tego sądu aktów administracyjnych.

A. Zarzut skarżącej kasacyjnie "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z/s we Wrocławiu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w istocie dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie procesowego. Przywołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, gdy za przedmiot miała ona decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie wskazanego przepisu tylko wtedy będzie trafne, gdyby zasadne okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej. Z tych względów przywołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wyrok uwzględniający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie przywołanego przepisu Ppsa, ale przekonania sądu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i miały one wpływ na wynik sprawy.

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez "ogólnikowe" uzasadnienie wyroku, brak odniesienia się do zarzutów skargi odnośnie pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", pominięcie zarzutu dotyczącego "załączenia schematu etapowania w miejsce projektu zagospodarowania terenu dla wszystkich etapów", braku wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia oraz błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy odnośnie obowiązującej linii zabudowy, to nie jest on usprawiedliwiony.

Jeśli idzie o przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa, to mają one jedynie charakter ustrojowy, skoro wynika z nich odpowiednio, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nadto kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Sąd administracyjny dopuściłby się naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, gdyby przedmiotem swojej działalności uczynił coś innego niż "działalność administracji publicznej", względnie też zastosował środek nie określony w Ppsa. Uwzględniając skargę Spółki [...] nie uchybiono tym wyżej wskazanym przepisom.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA we Wrocławiu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Z samego faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółka ocenia uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego jako lakoniczne nie można jeszcze wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Chybione jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu braku odniesienia się do interpretacji pojęcia "obowiązującej linii zabudowy", o czym przekonuje lektura uzasadnienia ujęta na s. 12-13. Podnoszenie pominięcia przez sąd pierwszej instancji zarzutu dotyczącego "załączenia schematu etapowania w miejsce projektu zagospodarowania terenu dla wszystkich etapów" nie jest zrozumiałe, skarżąca Spółka [...] takiego zarzutu w skardze nie podnosiła. Zarzut braku wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia ma subiektywny charakter, skoro sąd pierwszej instancji rekapitulując wpierw treść tych przepisów i wyłuszczając swoje stanowisko odmienne od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazał iż nie podziela stanowiska Wojewody Dolnośląskiego odnośnie naruszenie ocenianą inwestycją ustaleń planu, jednoznacznie wywodząc naruszenie których przepisów prawa materialnego doprowadziło go do wniosku o zasadności skargi. Co się tyczy zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, to w istocie skarżącej kasacyjnie Spółce chodzi zapewne o niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, gdy idzie o uwzględnienie obowiązujących linii zabudowy ujętych w MPZP "Przedmieście Świdnickie", na co wskazuje treść i argumentacja zarzutu sformułowanego w pkt. II.1. skargi kasacyjnej tej Spółki. Zarzut tak skonstruowany nie może się jednak sprowadzać do kwestii naruszenia przepisów procesowych wskazanych w pkt. I.2.c. skargi kasacyjnej "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z/s we Wrocławiu.

C. Nie jest trafny zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki błędnej wykładni przepisu § 15 ust. 54 pkt 1) MPZP "Przedmieścia Świdnickiego" wynikającego z niezastosowania załącznika nr 1 planu, z którego ma wynikać, że obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona również na znacznej części wschodniej granicy terenu [...] jako przedłużenie zachodniej ściany kamienicy przy ul. [...], a ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb w zw. z § 15 ust. 54 pkt 1) planu polegający na dokonaniu ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, prowadzących do uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu i obowiązującymi przepisami, gdy tymczasem planowana inwestycja naruszać ma ustalenia miejscowego planu odnoszące się w szczególności do obowiązującej linii zabudowy. Z przepisu § 15 ust. 54 pkt 1) planu wynika jednoznacznie, że na terenie, o którym mowa w ust. 52 (tj. [...] – por. § 15 ust. 52 – uwaga Sądu), warunki kształtowania zabudowy określa się następująco: ustala się obowiązującą linię zabudowy wzdłuż ul. [...]. Treść ustaleń planu zatem nie pozostawia wątpliwości, że obowiązującą linię zabudowy ustalono – tak jak to trafnie przyjął orzekający w sprawie sąd wojewódzki – wyłącznie od strony ul. [...]. Nie jest tak, że planowana inwestycja narusza ustalenia planu w zakresie braku jej zlokalizowania zgodnie z wyznaczoną obowiązującą linią zabudowy. WSA we Wrocławiu rozważając kwestię naruszenia obowiązującej linii zabudowy zasadnie zauważył, że ustaleń planistycznych nie można dokonywać bez uwzględnienia dalszych regulacji planu. Skoro plan ten dopuszcza zabudowę tak wzdłuż ul. [...], jak i "w głębi terenu" (§ 15 ust. 54 pkt 2) planu), to rację miał sąd wojewódzki, że ustalona w planie obowiązująca linia zabudowy wzdłuż ul. [...], skoro teren planowanej inwestycji nie jest tak zlokalizowany, nie będzie mieć do niej zastosowania.

Z tych samych względów uznać przyjdzie, że skoro plan nakazuje zachować szpaler drzew "po wschodniej stronie terenu", to brak jest dostatecznych podstaw, aby wywodzić, że z faktu wrysowania w załączniku graficznym planu obowiązującej linii zabudowy od wschodniej strony kwartału [...], wadliwie określono warunki planowanej inwestycji.

D. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i § 60 rozp. MI z 2002 zw. z § 15 ust. 54 pkt 2 planu, poprzez jego błędne niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że "możliwość zacieniania przez planowaną inwestycję nie podlega jakiejkolwiek analizie w odniesieniu do zabudowy planowanej na działkach sąsiednich", gdy tymczasem kwestia ewentualnego zacieniania powinna być oceniona w ramach badania wpływu planowanej inwestycji na teren sąsiedniej nieruchomości pod kątem możliwego jego zagospodarowania z punktu widzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w ramach "uzasadnionych interesów osób trzecich". Zgodnie z przywołanym przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Z kolei w myśl § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002 odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m. Cyt. przepisu nie można było jednak w praktyce zastosować, skoro na działkach sąsiednich – o których wywodził WSA we Wrocławiu – nie znajduje się jakakolwiek zabudowa. Sąd wojewódzki trafnie zauważył, iż nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej, zastrzegając się przy tym, że każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie. Nawet z przywołanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12 (LEX nr 1579506) wynika, że przepis § 13 rozp. MI z 2002 może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku".

Zarzutu naruszenia przepisu § 60 rozp. MI z 2002 nie sposób rozpoznać, albowiem autor skargi kasacyjnej Spółki nie dostrzegł, że dzieli się ona na dwa ustępy, prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna winna wskazywać precyzyjnie na oznaczoną jednostkę systematyczną przepisu, który może być rozbudowany. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z § 60 rozp. MI z 2002 nie poddaje się kontroli.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej sformułowany w powyższym aspekcie zarzut naruszenia § 15 ust. 54 pkt 2) MPZP Przedmieście Świdnickie, z którego wynika, że warunki kształtowania terenu oznaczonego konturem [...] określono w ten sposób, że ustala się 6 kondygnacji dla zabudowy wzdłuż ul. [...] i 5 kondygnacji dla zabudowy w głębi terenu. Inwestycja objęta pozwoleniem udzielonym przez organ I instancji planowana jest "w głębi terenu". Sąd wojewódzki wyraźnie stwierdził, że inwestycja skarżącej Spółki nie pozbawia uczestnika postępowania wykorzystania jego prawa do zabudowy części północnej terenu [...]. Nie jest także trafne przypisywanie sądowi a quo stwierdzenia, jakim posłużono się w skardze kasacyjnej Spółki jakoby "możliwość zacieniania przez planowaną inwestycję nie podlega jakiejkolwiek analizie w odniesieniu do zabudowy planowanej na działkach sąsiednich".

E. Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 4 uPb mającej polegać uznaniu, że prawo zabudowy działki gruntowej przysługuje podmiotowi, który pierwszy wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę i w rezultacie jego błędne niezastosowanie w odniesieniu do właścicieli niezabudowanych nieruchomości sąsiednich, bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją. Sąd wojewódzki przywołując w swych motywach treść cyt. przepisu deklarującego tzw. prawo zabudowy, nie zaprezentował wykładni, która została mu przypisana w zarzucie kasacyjnym skarżącej kasacyjnie Spółki. Z motywów wyroku II SA/Wr 29/15 wynika jedynie to, że brak zabudowy na działkach sąsiednich nie może stać na przeszkodzie planowanej inwestycji, nadto trudno jest odnosić jej szczegółowe rozwiązania do nieistniejącej zabudowy, która jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. W żadnym razie z tych sformułowań nie można sądowi wojewódzkiemu przypisywać tego rodzaju wykładni przepisu art. 4 uPb, która została mu zarzucona.

F. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 9 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 20 pkt 37 planu polegający na jego błędnym niezastosowaniu pomimo, że projektowany budynek usytuowany wzdłuż ul. [...] (oznaczony symbolem 29 KX) nie posiada wymaganego wskazanym przepisem dachu o układzie kalenicowym, ze spadkiem powyżej 45° lub dachu mansardowego, a ponadto nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb w zw. z § 9 ust. 2 pkt 3 polegający na dokonaniu ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, prowadzących do uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu i obowiązującymi przepisami, gdy tymczasem planowana inwestycja naruszać ma ustalenia miejscowego planu odnoszące się w szczególności do rodzaju dachu projektowanego od strony ul. [...]. Jak to przywołano w pkt. C niniejszego uzasadnienia, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją planowana jest nie wzdłuż ul. [...], ale w głębi kwartału [...], z tego względu nie ma do niej zastosowania przepis § 9 ust. 2 pkt 3 planu, z którego wynika, że celem podniesienia rangi architektonicznej obiektów budowlanych na terenie objętym planem budynki realizowane wzdłuż ulic powinny mieć dachy o układzie kalenicowym, ze spadkiem powyżej 45o, dopuszcza się możliwość stosowania dachów mansardowych. Skoro planowana zabudowa nie jest lokalizowana wzdłuż ul. [...], który jak wynika z treści ustaleń zawartych w § 29 planu ma charakter pasażu pieszego, a "w głębi" ul. [...] (§ 15 ust. 52 pkt 2) planu), przeto chybione są powyżej określone zarzuty kasacyjne.

G. Nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny Wojewody Dolnośląskiego odnośnie naruszenia § 15 ust. 54 pkt 4 Planu. Zgodnie z cyt. przepisem "należy utworzyć trakt pieszy o wys. dwóch kondygnacji, wzdłuż ul. [...], stanowiący pasaż ogólnie dostępny połączony funkcjonalnie i przestrzennie z projektowanym obiektem centrotwórczym, znajdującym się na terenie oznaczonym symbolem A6.3UC i łączącym się z przejściem pieszym na terenie oznaczonym symbolem A5.3Z". Nie są uzasadnione argumenty Wojewody, przywołującego słownikowe rozumienie pojęcia "pasaż", że projekt budowlany planowanego przez Spółkę [...] przedsięwzięcia jest niezgodny z powyższymi ustaleniami Planu. Nie jest tak, że okoliczność braku zabudowy sąsiedniego kwartału – A6.3UC – nie ma znaczenia dla oceny spełnienia przez projekt budowlany przedstawiony przez inwestora, pozostawania w zgodzie z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi. Wynika wszak z nich, że trakt pieszy wzdłuż ul. [...], ma być ogólnie dostępny i połączony (podkr. Sądu) funkcjonalnie i przestrzennie z projektowanym obiektem centrotwórczym na terenie A6.3UC. Trafnie w skardze Spółka [...] wywodziła, że inwestor planując wykonanie od strony tej ulicy żelbetowej tarczy umożliwia późniejszy montaż konstrukcji zadaszenia pasażu. Aby taką konstrukcję zadaszenia wykonać, oczywiste jest, że muszą istnieć punkty jej podparcia także na obszarze A6.3UC, skoro ustalenia Planu wyraźnie wskazują na połączenie funkcjonalne traktu także z tym obszarem. Zasadnie zatem sąd wojewódzki zauważył, że inwestycja zlokalizowana jest wyłącznie w kwartale [...].

H. W następstwie powyższych uwag zawartych w pkt. G niniejszego uzasadnienia za nietrafny należy uznać zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki odnośnie błędnej wykładni oraz błędnego niezastosowania art. 33 ust. 1 uPb, polegające na uznaniu, że inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego obejmującego działki oznaczone symbolem A6.3UC. Z przywoływanego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z/s we Wrocławiu zamierzenie inwestora ogranicza się do obiektów zaprojektowanych do realizacji na działce nr [...] zlokalizowanej wyłącznie w kwartale [...]. Tym samym trafnie WSA we Wrocławiu uznał, że realizacji inwestycji nie stanowi zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, co prowadzi do wniosku, że zasadnie uznano stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii za błędne.

I. Za uzasadnione z kolei przyjdzie uznać te zarzuty kasacyjne "[...] Sp. z o.o. [...]" Sp. k. z/s we Wrocławiu oraz Wojewody Dolnośląskiego, które sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej wykładni § 15 ust. 54 pkt 5 MPZP "Przedmieścia Świdnickiego", a w konsekwencji błędne niezastosowanie § 15 ust. 56 pkt 2 Planu, co dalej prowadzi do wniosku o zasadnym zarzucie kasacyjnym w/w Spółki niewłaściwego zastosowania przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 15 ust. 56 pkt 2 Planu prowadzącego do uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP "Przedmieścia Świdnickiego". Wszystkie te zarzuty ogniskują się wokół błędnej wykładni przepisów planu, gdy idzie o konieczność zapewnienia dojazdu gospodarczego dla terenów zlokalizowanych w kwartale oznaczonym symbolem [...]. WSA we Wrocławiu przywołał w motywach swego wyroku ustalenia planistyczne, z treści którego wynika, że "ustala się dojazd gospodarczy od ul. [...], poprzez wspólny wjazd zlokalizowany na terenie oznaczonym symbolem [...]" (§ 15 ust. 54 pkt 5 Planu)". Z kolei z treści § 15 ust. 56 pkt 2 Planu odnoszącego się do symbolu [...] wynika, że "ustala się dojazdy i dostawy gospodarcze, od strony ulicy [...] (wjazd ten powinien obsługiwać również obiekty na terenie oznaczonym symbolem [...])". Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ustaleń zawartych w pierwszym z przywołanych przepisów nie należy odnosić "do wszystkich części tego terenu" (tj. [...] – uwaga Sądu). Przywołując swoje wywody odnośnie sposobu rozumienia pojęcia obowiązującej linii zabudowy, sąd a quo doszedł do wniosku, że "północna część omawianego terenu ma bezpośrednie połączenie z ul. [...] i nie wymaga zapewnienia jej dojazdu od ul. [...]", a w efekcie przyjął, że "odmienne rozumienie analizowanej regulacji planu miejscowego znacznie utrudniałoby racjonalne zagospodarowanie działki należącej do strony skarżącej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana wykładnia przepisu § 15 ust. 54 pkt 5 Planu nie jest właściwa.

Przywołany powyżej przepis odnosi się do całego kwartału oznaczonego symbolem [...], skoro użyto w nim określenia "wspólny wjazd", wykładnia celowościowo cyt. przepisu dokonana przez sąd wojewódzki, odwołująca się do racjonalizowania ustaleń planistycznych (w ocenie tego sądu) pozostaje w opozycji względem wyraźnej treści przepisu, nie uwzględnia przy tym wykładni systemowej Planu. Z cyt. uprzednio § 15 ust. 56 pkt 2 planu wynika jednoznacznie, że w konsekwencji wyznaczenia w konturze [...] dojazdów i dostaw gospodarczych od strony ulicy [...], wjazd ten powinien obsługiwać również obiekty na terenie oznaczonym symbolem [...]. Brak jest w planie ograniczenia funkcji wjazdu na dojeździe od strony ulicy [...] tylko do tych terenów, które przylegają do konturu [...]. Okoliczność zatem, że nakaz wynikający z planu uwzględnienia dojazdu gospodarczego także dla tych działek kwartału [...], które położone są wzdłuż ul. [...] we Wrocławiu, stanowić będzie utrudnienie w zagospodarowaniu terenów należących do skarżącej Spółki, nie może uzasadniać wykładni zaprezentowanej w tym aspekcie w wyroku II SA/Wr 29/15.

Potwierdzeniem w jakiejś mierze tych uwag jest okoliczność, na którą zwracał uwagę podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki odnośnie odmownych decyzji odnośnie pozwolenia na budowę na obszarze działek nr [...], [...] i [...] z uwagi na brak dojazdu gospodarczego do tego terenu od strony ulicy [...], a także fakt toczącego się postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

J. Z powyższych względów dojść należy do wniosku, że Wojewoda Dolnośląski miał podstawę do uznania, że organ I instancji wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, z którego wynika m. in., że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Tym samym skargi kasacyjne są częściowo zasadne, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku

K. Zdaniem Sądu w tym składzie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zaś pozwala na rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Stosownie do art. 145 § 1 Ppsa "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Tylko tego rodzaju naruszenia prawa skutkowałyby skutecznością skargi.

Ocena zarzutów skargi Spółki [...] została już zaprezentowana w powyższych uwagach Sądu. Organ II instancji opierał swą decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wedle którego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Decyzja kasacyjna, tj. uchylająca pozwolenie na budowę wydane przez Prezydenta Miasta Wrocławia i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego ma znajdować uzasadnienie z kilku powodów. Koncentrują się one wokół braku dostrzeżenia przez organ I instancji – zdaniem organu odwoławczego – sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego Planu, gdy idzie o: brak uwzględnienia obowiązującej linii zabudowy, brak uwzględnienia obowiązku realizacji pasażu, brak uwzględnienia zaprojektowania dojazdu gospodarczego od strony ulicy [...] także dla części północnej kwartału [...], wadliwości ekspertyzy dendrologicznej odnośnie zachowania szpaleru drzew, nieuwzględnienia możliwości realizacji zabudowy północnej części terenu [...] – w tym zakresie wadliwa ma być analiza nasłonecznienia tego obszaru. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko część z tych zastrzeżeń organu odwoławczego uzasadniała podjęcie decyzji kasatoryjnej po myśli art. 138 § 2 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że z mocy art. 5 ust. 1 pkt 10 uPb obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

W efekcie prawidłowej wykładni przepisów Planu organ I instancji winien dojść do przekonania, że projekt planowanej przez Spółkę [...] inwestycji pozostaje w sprzeczności z ustaleniami MPZP "Przedmieście Świdnickie" w zakresie, w którym nie uwzględnia funkcji wspólnego wjazdu dla dojazdu gospodarczego odnoszącego się do wszystkich terenów znajdujących się w kwartale oznaczonym symbolem [...]. Organ I instancji wadliwe przeto nie zastosował przepisu art. 35 ust. 3 uPb, z którego wynika, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To zaś dawało asumpt Wojewodzie Dolnośląskiemu do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., tylko te okoliczności uzasadniały wydanie decyzji na podstawie przywołanego uprzednio art. 138 § 2 K.p.a. To z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadała prawu, zatem skarga podlega oddaleniu (art. 151 Ppsa).

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Wrocławia uzupełni materiał dowodowy, wyjaśniając kwestię wniosków wynikających z analizy nasłonecznienia w związku z planowaną inwestycją, względnie wezwie inwestora o uzupełnienie znajdującej się w aktach analizy. Ponadto organ ten wezwie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 uPb o poprawienie projektu w celu zagwarantowania jego zgodności z treścią § 15 ust. 52 pkt 5 w zw. z ust. 56 pkt 2 MPZP "Przedmieście Świdnickie". W zależności od skuteczności tych działań organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

L. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.