III OSK 928/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-03	
Data wpływu	2023-05-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Go 101/22	
Skarżony organ	Dyrektor Zakładu Karnego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 101/22 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 101/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku skarżącego z 5 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdził, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 5 września 2022 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1. ile w roku 2021/2022 zastosowano środków przymusu bezpośredniego wobec kobiet? Czego one dotyczyły? Zażądał udostępnienia notatek służbowych osób, które te środki stosowały, a także wpisów zawartych w Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności na powyższą okoliczność;

2. ile w roku 2022 wymierzono kar dyscyplinarnych wobec kobiet? Czego one dotyczyły? Zażądał udostępnienia wydruków powyższych wniosków o wymierzenie kar dyscyplinarnych z Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności.

Pismem z 14 września 2022 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowana dokumentacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") i tym samym nie podlega udostępnieniu. Organ wskazał również, że dokumentacja wytwarzana i archiwizowana w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności nie posiada walorów informacji publicznej. Dokumentacja ta ma bowiem charakter dokumentu wewnętrznego, który w orzecznictwie sądowoadministracyjnym używany jest dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych.

W związku z powyższym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Orzekając jak na wstępie, sąd pierwszej instancji, po dokonaniu analizy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., doszedł do wniosku, że informacja dotycząca liczby zastosowania środków przymusu bezpośredniego w latach 2021/2022 oraz wymierzenia kar dyscyplinarnych w 2022 r. wobec osadzonych kobiet posiada charakter informacji publicznej. Wnioskowane przez skarżącego informacje związane są z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w K., tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce ustawowych zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjami, a także w odniesieniu do danych publicznych zawartych w dokumentach urzędowych odnoszących się do tego organu czy też osób wykonujących w ramach struktury tego organu funkcje publiczne. Nadto, zdaniem sądu pierwszej instancji, informacja o wymierzeniu kar dyscyplinarnych stanowi dane publiczne, jako mające swe źródło w treści indywidualnych decyzji w sprawie zastosowania takich środków w stosunku do konkretnego osadzonego, podejmowanych przez właściwe organy postępowania karnego wykonawczego, na podstawie przesłanek ściśle określonych w przepisach Kodeksu karnego wykonawczego (zob. art. 142, art. 144 k.k.w). Dodatkowo sąd ten zwrócił uwagę, że w myśl art. 25a ust. 1 u.s.w. jednostki organizacyjne Służby Więziennej dysponują Centralną Bazą, prowadzoną w systemie teleinformatycznym i stanowiącą zbiór informacji oraz danych osobowych. Przetwarza się w niej informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez tę formację, w tym związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w szczególności m.in. informacje niezbędne do dokonania prawidłowej klasyfikacji, rozmieszczenia wewnątrz zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz indywidualnego postępowania zmierzającego do realizacji celów, jakim ma służyć wykonanie kar pozbawienia wolności, środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz tymczasowego aresztowania (art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret 2 u.s.w.) czy informacje o objęciu osoby pozbawionej wolności szczególną ochroną w warunkach zwiększonej izolacji i zabezpieczenia (art. 25a ust. 2 pkt 1 lit. f tiret 2 u.s.w.).

Sąd ten podniósł, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z 5 września 2022 r. są zatem informacjami, które zgodnie z przepisami prawa, gromadzi i przetwarza właściwy organ Służby Więziennej, a więc pozostają w jego dyspozycji. Stanowią one informację o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko organu, że dokumentacja wytwarzana i archiwizowana w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności posiada charakter dokumentu wewnętrznego i dlatego nie stanowi informacji publicznej.

W zakresie żądania odnoszącego się do notatek służbowych funkcjonariuszy, którzy zastosowali w latach 2021-2022 środki przymusu bezpośredniego wobec osadzonych wraz z opisem tych czynności, sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej (a nawet podmioty niebędące organami administracji publicznej), treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Zdaniem tego sądu przyjąć zatem należało, że ww. informacja, dotycząca notatek służbowych sporządzonych w latach 2021-2022 przez funkcjonariuszy więziennych i odnosząca się do przypadków stosowania wobec osadzonych kobiet przymusu bezpośredniego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Niewątpliwie notatka urzędowa/służbowa, jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza służby więziennej w związku z realizacją przewidzianych prawem przez tę służbę zadań, dotyczy sprawy publicznej. Są to bowiem informacje pochodzące od funkcjonariusza publicznego, utrwalone w formie pisemnej i bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem Służby Więziennej, gdyż wytworzone w ramach działalności organu administracji publicznej i dotyczące sfery faktów odnoszących się do sposobu prowadzenia spraw (wykonywania prawem przepisanych zadań). W ocenie sądu pierwszej instancji powyższe uwagi należy również odnieść do dokumentacji związanej z wymierzeniem kary dyscyplinarnej, która prowadzona jest w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności. W świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Dyrektor Zakładu Karnego jest bowiem obowiązany do udostępnienia informacji publicznych "będących w jego posiadaniu".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Zakładu Karnego w K. jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to w niniejszej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należało zatem albo udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. żądaną przez skarżącego informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p.), gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia z art. 5 u.d.i.p. Ewentualnie - gdyby organ uznał, że wnioskowana informacja ma walor informacji przetworzonej - należało w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Z powyższych względów sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 5 września 2022 r. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia grzywny organowi, sąd zauważył, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż grzywna, jest jednym z dwóch (obok sumy pieniężnej) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu. Zatem zasądzenie sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, sąd pierwszej instancji oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu III. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł. Nadto zrzekł się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem koszty te nie zostały w całości ani w części uiszczone przez skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że w sprawie nie znajduje potwierdzenia stan kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa wynikający z bezczynności, podczas gdy jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny jest bezczynność niezależnie od jej stopnia;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak faktycznego uzasadnienia przez sąd rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, w tym z jakiego powodu sąd przyjął, że brak jest podstaw do zastosowania grzywny wobec organu, tym bardziej, że oprócz podstaw prawnych sąd stwierdził jedynie enigmatycznie, że w sprawie nie znajduje potwierdzenia stan kwalifikowanego naruszenia prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Decyzja sądu w tym zakresie nie pozostaje jednak poza zakresem regulacji prawnej, a zatem również kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu drugiej instancji wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (względnie przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować decyzję Sądu pierwszej instancji w przedmiocie oddalenia wniosku o zasądzenie grzywny. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do takiej decyzji.

Skarżący w dniu 5 września 2022 r. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ pismem z dnia 14 września 2022 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedział na wniosek, wskazując w treści pisma, iż wnioskowana dokumentacja nie posiada charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kwalifikacja prawna wnioskowanej informacji, a w konsekwencji sposób załatwienia wniosku był błędny. Podkreślić jednak należy, iż treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest złożona i wymaga wysokich kwalifikacji prawniczych, aby ustalić jakie informacje wypełniają ustawowe kryteria do zaliczenia ich do kategorii informacji publicznej. Co istotne wniosek nie dotyczył jednej z wyraźnie wskazanych informacji w treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Musiał być zatem oceniony przez pryzmat art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Decyzja organu w procesie stosowania prawa administracyjnego w tym przedmiocie zawsze stwarza określone wątpliwości i ryzyko popełnienia błędu w związku z koniecznością interpretacji pojęć nieokreślonych użytych w treści przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Problem ten nie jest możliwy do rozstrzygnięcia w drodze poznania apriorycznego, na płaszczyźnie wyłącznie semantycznej. Oznacza to, iż nie jest możliwe afaktyczne podejście do wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dokonanie kwalifikacji określonej informacji na poziomie reguł znaczeniowych języka polskiego związanych z oceną znaczenia pojęcia "informacji o sprawach publicznych". Wykładnia tego przepisu wymusza poszerzenie pola interpretacji poza dyrektywy językowe i sięgnięcia do reguł

wykładni systemowej i funkcjonalnej. W takiej sytuacji procesy rozumowania organu przebiegają na dwóch dodatkowych płaszczyznach, a dobór kryteriów oceny pojęcia informacji o sprawach publicznych pozostawiony jest decyzji organu, która może być błędna. Tytułem przykładu wskazać można, iż wykładnia systemowa nakazuje interpretację tego pojęcia przez pryzmat aksjologii systemu prawa. Brak jest jednakże w Konstytucji jasnej i wyraźnej hierarchii wartości. Pewne jest tylko, iż wartością najważniejszą jest godność człowieka, lecz w zakresie systematyzacji i hierarchizacji pozostałych wartości ustawodawca konstytucyjny już milczy. Oznacza to, iż decyzje w tym zakresie podejmować będzie organ w procesie stosowania prawa, a błędna jego decyzja przesądzi w konsekwencji o uznaniu, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Rzecz jednak w tym, iż w sytuacji pozostawienia przez ustawodawcę tak szerokiego luzu decyzyjnego organowi nie sposób będzie zarzucić lekceważenia prawa w takim stopniu, który uzasadniałby nałożenie na niego grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzeć się oczywistego lekceważenia prawa. Organ podjął bowiem działanie w ustawowym terminie, dokonując błędnej wykładni i zastosowania prawa materialnego w zakresie interpretacji pojęć nieostrych, co do wniosku, który dotyczył udzielenia informacji w przedmiocie dotychczas nie rozpoznawanym przez sądy administracyjne. Błędne zastosowanie prawa w takiej sytuacji nie może uzasadniać zastosowania grzywny, gdyż taka decyzja sądu byłaby niesprawiedliwa i niesłuszna. Należy pamiętać, iż podstawowym założeniem systemu prawa jest racjonalność ustawodawcy, co oznacza, iż ustawodawca nadając określony kształt rozwiązaniom prawnym przyjętym w przepisach u.d.i.p. musiał zakładać jaki ciężar nakłada na organy stosujące prawo w związku z koniecznością ustalania ad casu pojęcia informacji publicznej i jak wysokie prawdopodobieństwo błędu będzie związane z wykładnią i stosowaniem przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to także, iż decyzje sądów administracyjnych w przedmiocie nakładania grzywien oraz zasądzania sum pieniężnych w związku z błędami popełnianymi przez organy w tym zakresie muszą być wyważone i racjonalne. Za taką decyzję uznać należy decyzję sądu podjętą w niniejszej sprawie wyrażoną oddaleniem wniosku. Jest to decyzja odpowiadająca prawu, uwzględniająca okoliczności faktyczne sprawy, a jednocześnie jest to decyzja uwzględniająca wartości stające poza prawem, takie jak poczucie sprawiedliwości i słuszności. Z tych przyczyn zarzut pierwszy jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji. Wskazał on wyraźnie jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o braku wymierzeniu organowi grzywny. Rozważania w tym zakresie nie są rozbudowane, lecz wystarczające dla oceny przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.