II SA/Wa 1328/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-08	
Data wpływu	2013-07-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Pisula-Dąbrowska /sprawozdawca/
Janusz Walawski
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1,  art. 4,  art. 5,  art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2009 nr 77 poz 649;  art. 59  ust. 1,  art. 67  ust. 2,  art. 70; Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o  nadzorze publicznym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komisji Nadzoru Audytowego na rzecz D. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
D.P. wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Komisji Nadzoru Audytowego o udostępnienie raportu z kontroli w podmiocie uprawnionym do badania sprawozdań finansowych, o którym mowa w uchwale Komisji Nadzoru Audytowego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wiceprzewodniczący Komisji Nadzoru Audytowego odmówił D.P. udostępnienia żądanych informacji, powołując się na art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.).

W motywach uzasadnienia organ podał, że członkowie Komisji Nadzoru Audytowego oraz pracownicy Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów weszli w posiadanie raportu, o udostępnienie którego wnosi wnioskodawca, w związku z zajmowanym stanowiskiem i wykonywanymi zadaniami. Przedmiotowy raport został przekazany Komisji Nadzoru Audytowego w dniu [...] maja 2012 r. przez Krajową Komisję Nadzoru, w celu jego zatwierdzenia, zgodnie z art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o biegłych rewidentach. Zatem, zarówno sam dokument ww. raportu, jak i informacje w nim zawarte, stanowią tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach.

Wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, członkowie organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz kontrolerzy i wizytatorzy, o których mowa w art. 26 ust. 4 przedmiotowej ustawy, są obowiązani zachować w tajemnicy wszystkie informacje i dokumenty, w których posiadanie weszli, w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzonymi kontrolami. Podał, że na mocy art. 67 ust. 2 i art. 65 ust. 4 ustawy o biegłych rewidentach (...) ww. przepis stosuje się odpowiednio do członków Komisji Nadzoru Audytowego oraz do pracowników Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów.

W konkluzji organ stwierdził, że zarówno członkowie Komisji Nadzoru Audytowego, jak i pracownicy Departamentu Ministerstwa Finansów, weszli w posiadanie raportu, jako informacji z zakresu tajemnicy ustawowo chronionej, w związku z zajmowanym stanowiskiem, informacje te nie mogą podlegać udostępnieniu z uwagi na treść art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach (...) w zw. z art. 5 ust. 1 in fine u.d.i.p.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Przewodniczący Komisji Nadzoru Audytowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., w pkt 1 decyzji uchylił swoją wcześniejszą decyzję, zaś w punkcie 2 decyzji odmówił udostępnienia żądanych informacji.

Organ wskazał, że skoro przepisy prawa nakładają na wszystkich członków KNA (Krajowej Komisji Nadzoru) obowiązek zachowania tajemnicy, to tym bardziej przepisy te mają zastosowanie w odniesieniu do organu jakim jest KNA, który składa się z tych samych członków. Inna wykładnia prowadziłaby do tezy, iż KNA, jako organ, nie jest związany żądaną tajemnicą, którą są związani członkowie KNA.

Organ wyjaśnił też, że uchylenie pierwotnej decyzji organu wynikało z konieczności uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., związanej z przedmiotową decyzją.

W konkluzji organ stwierdził, że ustawa o biegłych rewidentach weszła w życie później niż u.d.i.p. i stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., dlatego przepisy ustawy o biegłych rewidentach (...) należy traktować, jako inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 u.d.i.p.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.P. do tutejszego Sądu. Wnosząc o zobowiązanie Komisji Nadzoru Audytowego do udostępnienia przedmiotowego raportu, skarżący podniósł, że stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach (...), kontrola czynności biegłych rewidentów należy do zadań Krajowej Komisji Nadzoru. Kontrola ta jest przeprowadzana w podmiotach uprawnionych do badań sprawozdań finansowych, wykonujących czynności rewizji finansowej w jednostkach zainteresowania publicznego, nie rzadziej niż raz na 3 lata. Raport z kontroli, zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy, podlega zatwierdzeniu przez Komisję Nadzoru Audytowego. W ocenie strony skarżącej, ograniczeniu powinien podlegać jedynie dostęp do tej części treści raportu, która zawiera tajemnicę zawodową, którą objęci są biegli rewidenci.

Skarżący prezentował pogląd, iż biegły rewident winien być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną. Za osobę publiczną powinien tu być uznany podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych.

W uzupełnieniu skargi w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., skarżący podniósł dodatkowo, że zaskarżone decyzje nie posiadają formy uchwały, stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach (...), a zatem rażąco naruszają prawo – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucił również naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ przepisów o właściwości, gdyż Przewodniczący Komisji Nadzoru Audytowego nie jest upoważniony do samodzielnego wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto podniósł, że organ nie rozważył kwestii wyłączenia członków Komisji Nadzoru Audytowego z udziału w postępowaniu administracyjnym i powołał się w tym zakresie na wywody zawarte w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 567/12.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Audytowego wniosła o jej oddalenie.

Podkreśliła, że stosownie do art. 115 § 1 Kk, rewident nie posiada przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną. Podkreśliła, że informacje publiczne, dotyczące działań KNA, są publikowane w BiP Ministerstwa Finansów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zaskarżona decyzja Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] grudnia 2012 r., którą to decyzją odmówiono D.P. udostępnienia żądanych przez niego informacji publicznych, odpowiada prawu.

Podstawowy zarzut skargi dotyczył kwestii procesowych, tj. naruszenia art. 70 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 649 ze zm.).

Przepis ten stanowi, iż:

1. Komisja Nadzoru Audytowego w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia.

2. Komisja Nadzoru Audytowego podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego albo jego zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego albo jego zastępcy.

3. Uchwały Komisji Nadzoru Audytowego podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu. Decyzje administracyjne podpisuje w imieniu Komisji Nadzoru Audytowego jej przewodniczący lub zastępca przewodniczącego.

4. Szczegółową organizację i tryb pracy Komisji Nadzoru Audytowego określa jej regulamin uchwalony przez nią na jej pierwszym posiedzeniu.

5. Do postępowania Komisji Nadzoru Audytowego i przed Komisją Nadzoru Audytowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W oparciu o ten właśnie przepis Komisja Nadzoru Audytowego, w dniu [...] grudnia 2012 r., podjęła uchwałę nr [...] r.

Analiza § 1 powyższej uchwały prowadzi do wniosku, że Komisja Nadzoru Audytowego, podejmując uchwałę, podjęła decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] (zaskarżoną do tutejszego Sądu), wskazując, że decyzja ta stanowi odrębny dokument.

W ocenie Sądu, zasadnie podnosi strona skarżąca, że z treści omawianej uchwały nie wynika wprost, czy zaskarżona przez niego decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowi integralną część powyższej uchwały, czy też załącznik do niej.

Biorąc jednak pod uwagę treść art. 70 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że uchwały podpisują wszyscy członkowie Komisji, zaś decyzje, w imieniu Komisji Nadzoru Audytowego, przewodniczący lub zastępca przewodniczącego, uznać należało, iż zaskarżona decyzja Komisji z dnia [...] grudnia 2012 r. posiadała prawidłowe umocowanie w treści uchwały Komisji Nadzoru Audytowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że uchwała KNA z dnia [...] grudnia 2012 r. w § 1 odwołuje się do raportu kontroli, o którym mowa w uchwale Komisji Nadzoru Audytowego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Jednocześnie ani w przedmiotowej uchwale, ani w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie tej uchwały, organ nie wyjaśnia, nie precyzuje i nie określa, czego i kogo dotyczy raport, o którym mowa w uchwale KNA nr [...]. Takie nieprecyzyjne odesłanie powoduje w praktyce, że nie można jednoznacznie określić, jakich de facto informacji domagał się skarżący, jaki był ich zakres. Tym samym nie można jednoznacznie określić, co było przedmiotem wniosku a następnie przedmiotem uchwały KNA i przedmiotem decyzji.

Tak ustalony przez Sąd stan faktyczny sprawy powoduje, że nie można było dokonać oceny, czy żądane informacje są informacjami publicznymi, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odniesie się do powyższych kwestii i dokona rozważań oraz oceni, czy zażądany przez skarżącego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokument można zakwalifikować (i dlaczego), jako dokument mający charakter informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

A zatem oceni, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie również pod uwagę, że skarżący, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, wskazuje Komisję Nadzoru Audytowego, nie zaś biegłych rewidentów, którzy niewątpliwie zobowiązani są do zachowania tajemnicy. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach (...), to, że biegli rewidenci i członkowie KNA (art. 67 ust. 2 u.o.b.r.) związani są tajemnicą służbową nie oznacza automatycznie i wprost, że Komisja Nadzoru Audytowego, jako publiczny organ w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., zwolniony zostaje z obowiązku udzielania informacji publicznych w oparciu o treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest z udostępnienia informacji publicznej. Powyższe oznacza, że rozpoznając sprawę ponownie, organ dokona analizy żądania wniosku informacyjnego i oceni, w jakim zakresie i z uwagi na jaki przepis prawa, żądana informacja nie może zostać skarżącemu udostępniona.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o treść art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.