Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant spec. Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów archiwalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz skarżącego M.M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Dyrektor Archiwum Państwowego w W., działając na podstawie art. 16b ust. 1 i 2 art. 16e ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – zwanej dalej K.p.a., w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M. M. (zwanemu dalej skarżącym) udostępnienia wszystkich materiałów archiwalnych przechowywanych w zespołach: Kancelarii K. G. notariusza w W. z lat 1928-1944 oraz Kancelarii J. S. notariusza w W. z lat 1927-1945.

Skarżący złożył do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów:

1. postępowania:

1) art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego, bowiem odmawiając dostępu do wszystkich materiałów archiwalnych z przedmiotowych zespołów w uzasadnieniu wskazał jedynie akta notarialne, a nie wskazał, czy w zespole znajdują się inne materiały archiwalne jak skorowidze czy repertoria, ponieważ skarżący wnosił o dostęp do wszystkich materiałów archiwalnych z ww. zespołów, a nie tylko do samych aktów notarialnych;

2) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, które konkretnie akta notarialne, skorowidze czy repertoria naruszają przepisy prawa materialnego powołane w uzasadnieniu;

3) art. 220 § 1 pkt 2 lit a K.p.a., polegające na wezwaniu do wskazania sygnatur archiwalnych, w sytuacji kiedy organ posiada inwentarze archiwalne, w których wymienione są wszystkie sygnatury archiwalne z przedmiotowych zespołów.

2. Prawa materialnego:

1) art. 16b ust. 1 lit. b i ust. 2 w zw. z art. 16b ust. 3 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po upływ 70 letniego okresu karencyjnego nie skutkuje powszechną dostępnością dokumentacji dotychczas chronionej wyrażoną w art. 16b ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło organ do uznania, że nie przysługuje prawo udostępnienia aktów notarialnych oraz że przepisy te mają zastosowanie do innych materiałów archiwalnych niż akty notarialne z przedmiotowych zespołów;

2) art. 16a ust. 4 przedmiotowej ustawy, poprzez wezwanie do podania celu zapoznania się z materiałami archiwalnymi, w sytuacji kiedy ustawa nie nakłada takiego obowiązku.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, gdyż nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do żądanych dokumentów.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16e ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w dniu [...] grudnia 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że nie ma wątpliwości, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami, ponieważ nie było podstaw do oczekiwania, by skarżący wykazał niezbędność żądanych materiałów archiwalnych. Co więcej zgłosił on jedynie zamiar zapoznania się z określoną dokumentacją. Nie znajduje należytego wytłumaczenia, dlaczego organ pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie rozstrzygnięcia do interesów osób fizycznych, skoro nie tylko one bywają stronami aktów notarialnych. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, jakoby nieudzielenie przez skarżącego informacji udaremniło wyszukanie niezbędnych materiałów archiwalnych. Do osobliwości zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaliczył i to, że organ pierwszej instancji w jej uzasadnieniu zreferował kluczowe elementy stanowiska skarżącego, ale do niektórych nie ustosunkował się bezpośrednio, skupiony na własnym toku rozumowania.

Wobec powyższego organ odwoławczy częściowo podzielił konsternację skarżącego, co do charakteru pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, że taki sposób sformułowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, bez wskazania jego istotnego przedmiotu oraz podstawy prawnej, niekorzystnie odbiega od powszechnej praktyki administracyjnej.

Wymienionym wyżej wadom zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie mógł przypisać pomniejszej wagi. Za niezbędne zatem uznał ustalenie, czy miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zważywszy zwłaszcza na jego negatywny charakter.

Organ odwoławczy zdecydował się utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, mimo że dopatrzył się w niej szeregu uchybień, nie wyłączając uchybień rażących. Organ odwoławczy uznał, że usunięcie wad decyzji nie poprawiłoby sytuacji strony, postępowania, a wady te – bez umniejszenia ich znaczenia – nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając organowi, że wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, tj.:

a) art. 16b ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, gdyż z godnie z art. 16b ust. 2 ustawy, akty notarialne podlegają wszechstronnemu udostępnieniu po 70 latach od sporządzenia aktu i w tym przypadku nie ma zastosowanie ograniczenie z art. 16b ust. 1 pkt 1-2 ustawy,

b) art. 16e ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez zastosowanie w okolicznościach sprawy i odmowę dostępu do żądanych dokumentów;

2. przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 16e ust. 1 i 2 ustawy, poprzez zastosowanie i bezpodstawne wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie odmowy dostępu do tych materiałów archiwalnych, pomimo braku przesłanek uzasadniających przypuszczenie, że występują ograniczenia dostępu do materiałów archiwalnych, a także niewydania przez organy obu instancji decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż nie zachodzą ograniczenia dostępu do materiałów archiwalnych,

b) art. 6-8, art. 10, art. 61 § 1 i art. 177 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16e ust. 2 i 3 pkt 2 przedmiotowej ustawy, polegające na naruszeniu naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w odniesieniu do organu odwoławczego w konsekwencji naruszenie art. 140 K.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jak również niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zamiast doprowadzenie do jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż decyzja organu pierwszej instancji w zasadzie pozbawiona jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Dlatego rolą organu odwoławczego w tej sytuacji było rzetelne ponowne zbadanie sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów strony wskazanych w odwołaniu, bo one w istocie stanowiły sedno sprawy zawisłej przed organem odwoławczym.

Zgodnie z art. 15 K.p.a. organ odwoławczy orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do tych zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji pierwszej instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 oraz art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a.

Organ nie dokonał rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów, jak i kwestiach poruszonych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych obowiązany był wyjaśnić, czym się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić zasadność utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydając decyzję, na co wskazuje art. 11 K.p.a.

Zdaniem Sądu, sposób uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej i wyczerpującej argumentacji wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej.

W szczególności wskazać należy, że organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu zawarł wiele krytycznych uwag odnoszących się do decyzji organu pierwszej instancji, w tym zakwestionował sposób prowadzenia postępowania, jego przedmiot i stwierdził, że uchybienia organu pierwszej instancji miały charakter rażący.

Tymczasem przepis art. 138 K.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Analiza akt rozpoznawanej sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada dyspozycji zawartej w tym przepisie.

Reasumując, w ocenie Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Gdy natomiast organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w sposób odmienny od decyzji organu pierwszej instancji, zachodzi potrzeba odpowiedniej jej zmiany bądź całkowitego uchylenia. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, w związku z tak licznymi wadami decyzji organu pierwszej instancji, to właśnie ten przepis organ odwoławczy powinien zastosować wydając swoją decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane są uwzględnić powyższe wywody i o ile dalej będą stały na stanowisku, że żądane przez skarżącego materiały archiwalne nie mogą zostać mu udostępnione, to powinny swoje rozstrzygnięcie wydać na podstawie przepisów prawa materialnego, z których jednoznacznie wynikać będzie taki zakaz.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.