Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. S.-B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 861/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.S.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 861/21 po rozpoznaniu wniosku M. S.-B. – organu prowadzącego [...] w S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami za zwłokę postanowił: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że skarga złożona przez M. S.-B. zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja dotyczy dotacji, która została już wydatkowana i rozliczona. Brak jest możliwości jej zapłaty z dotacji bieżących. Skarżąca nie będzie mogła pokryć tej kwoty także z otrzymywanych w chwili obecnej wpłat czesnego. Skarżąca wskazała, że kwoty otrzymywane z czesnego przeznaczone są na bieżące funkcjonowanie placówki, zaś dotacja oświatowa musi zostać wydatkowana na ściśle określone wydatki. Konieczność wykonania zaskarżonej decyzji zmusi de facto skarżącą do zamknięcia prowadzonej placówki edukacyjnej. To z kolei spowoduje negatywne konsekwencje dla dzieci uczęszczających do szkoły, ich rodziców, pracowników i współpracowników placówki. Skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny dotyczące instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] listopada 2021 r. skarżąca ponownie podkreśliła, że postępowanie zawisłe przed sądem odnosi się do dotacji już otrzymanej, wydatkowanej oraz rozliczonej. Nie istnieje również możliwość zapłaty ewentualnej zaległości wskazanej w decyzji z dotacji bieżących. Ewentualna zapłata musiałaby nastąpić z innych środków przeznaczonych na prowadzenie szkoły podstawowej, co mogłoby w sposób negatywny odbić się na innych projektach szkolnych, a tym samym – mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację uczniów uczęszczających do tej placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca co prawda wskazuje, że postępowanie zawisłe przed sądem odnosi się do dotacji już otrzymanej, wydatkowanej oraz rozliczonej i brak jest możliwości zapłaty spornej kwoty z dotacji bieżących, jednak w istocie nie przedstawia jakichkolwiek dowodów czy rozliczeń, które umożliwiłyby sądowi merytoryczną ocenę wskazywanych zagrożeń w postaci trudnych do odwrócenia skutków w zakresie finansów szkoły. Skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji twierdzi, iż konieczność jej wykonania doprowadzi de facto do zamknięcia prowadzonej placówki edukacyjnej, natomiast w piśmie z [...] listopada 2021 r. wskazuje jedynie, że ewentualna zapłata spornej kwoty musiałaby nastąpić z innych środków przeznaczonych na prowadzenie szkoły podstawowej, co mogłoby w sposób negatywny odbić się na innych projektach szkolnych. Tymczasem sąd nie ma wiedzy na temat sytuacji finansowej i majątkowej strony skarżącej i nie jest przy tym zobowiązany ustalać tych okoliczności we własnym zakresie, gdyż w istocie sprowadzałoby się to do uzupełniania za skarżącą uzasadnienia wniosku.

Sąd podzielił w tym miejscu zapatrywanie wyrażone już w postanowieniu WSA w Szczecinie z 8 marca 2019 r. I SA/Sz 119/19 wydanym w analogicznym postępowaniu dotyczącym skarżącej, że brak weryfikowalnych danych na temat szczegółów sytuacji majątkowej skarżącej, w tym zwłaszcza posiadanego majątku (aktywów) uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej. Dopiero bowiem po analizie całości danych odnoszących się do aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej strony można ocenić wpływ wykonania danego obowiązku na przyszłą sytuację tego podmiotu. Należy przy tym podkreślić, że uszczerbek finansowy ponoszony przez stronę w związku z regulowaniem zobowiązań publicznoprawnych nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody w konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji, czy też tym bardziej spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. S.-B.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, zaś skarżąca uprawdopodobniła swój wniosek.

Na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Szczecinie, celem ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu wskazała, że sąd administracyjny nie jest związany okolicznościami wskazanymi we wniosku, a tym samym rozpatrując przedmiotowy wniosek winien brać pod uwagę nie tylko okoliczności wskazane bezpośrednio we wniosku, ale też wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu. Skarżąca prowadzi niepubliczną szkołę podstawową. Prowadzenie placówki oświatowej jest specyficznym typem prowadzonej działalności. Wskazania bowiem wymaga to, iż nie jest to w żaden sposób działalność gospodarcza, z tego też powodu nie generuje żadnych zysków. Brak jest również jakichkolwiek rezerw finansowych z bieżących wpłat otrzymywanych przez rodziców uczniów uczęszczających do placówki. Środki te są bowiem, podobnie jak dotacja oświatowa, przekazywane na bieżące funkcjonowanie placówki, bądź też na inne celowe działania, takie jak wyjazdy dzieci, wyjścia do ośrodków kultury, zajęcia dodatkowe. Wskazała, że pełną aktualność zachowują ustalenia odnoszące się do kwestii związanych z negatywnym odbiciem się wyegzekwowania danej kwoty już na bieżącym etapie postępowania sądowo-administracyjnego, a w dalszym ciągu - na groźbie likwidacji prowadzonej przez Skarżącą placówki oświatowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zawiera uzasadnionych zarzutów, więc podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636, postanowienie NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GZ 73/17)

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku nie wykazała takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Stwierdzenia spółki o konieczności zamknięcia prowadzonej placówki edukacyjnej z uwagi na brak środków na jej prowadzenie w razie wykonania decyzji nie mogły bowiem spowodować zastosowania instytucji, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca ograniczyła się jedynie do ogólnikowego przedstawienia skutków wykonania decyzji. W ocenie NSA, WSA słusznie przyjął, że okoliczności wskazane we wniosku nie są wystarczające do oceny rzeczywistej i aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej, co z kolei uniemożliwiało skonfrontowanie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji z jej faktycznymi możliwościami płatniczymi. WSA nie mógł więc pozytywnie rozpoznać wniosku poprzez stwierdzenie, że wykonanie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów na ich potwierdzenie należy, wskutek dokonanej wyżej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a., uznać za niewystarczające.

Niewątpliwie należy wskazać, że zobowiązanie wynikające z decyzji SKO jest kwotą znaczącą, niemniej jednak Sąd pierwszej instancji rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie miał możliwości odniesienia jej do rzetelnie i przejrzyście zobrazowanej, aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej.

Skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje automatycznie taki skutek. Wnioskowanie takie uznać należy za co najmniej przedwczesne wobec nieznajomości pełnej sytuacji finansowej skarżącej. Nadal nie jest jasne, jakimi środkami skarżąca dysponuje, skarżąca nie przedłożyła do wniosku żadnych wyciągów z rachunków bankowych. Tak jak w postępowaniu przed Sądem I instancji, nie załączyła do zażalenia żadnych dokumentów świadczących o sytuacji finansowej prowadzonej przez nią szkoły.

Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.