Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 września 2022 r. nr SKO.PS/41.5/919/2022/13885/ w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS oddala skargę.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt [...] D.P. została skierowana do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych, a jej matka – J. P. (dalej: "strona" lub "skarżąca") stała się jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat za jej pobyt.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r., nr [...], ustalił odpłatność dla strony za pobyt jej córki w Domu Pomocy Społecznej w B.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO.PS/41.5/163/2022/2814, uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 22 grudnia 2021 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem uwzględnienia treści nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296), które z dniem 1 stycznia 2022 r. zmieniło kryterium dochodowe między innymi dla samodzielnego gospodarstwa domowego, wynoszącego aktualnie kwotę 776,00 zł.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...] ustalił odpłatność strony za pobyt jej córki w Domu Pomocy Społecznej w B.: od 1 do 31 marca 2020 r. - 549,97 zł.; od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. - 640,35 zł. miesięcznie; od dnia 1 kwietnia do dnia 31 grudnia 2021 r. - 747,30 zł. miesięcznie; od 1 do 31 stycznia 2022 r. - 522,30 zł.; od dnia 1 lutego do dnia 31 marca 2022 r. - 650,30 zł miesięcznie; oraz począwszy od dnia 1 kwietnia 2022 r. - 824,58 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, iż ustalił średni koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w B., który wynosił odpowiednio: - w okresie od dnia 1 marca 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. - 3.766,00 zł. miesięcznie (Zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia 11 lutego 2019 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r. poz.[...]); - w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. - 3.976,00 zł. miesięcznie (Zarządzenie nr [...] Starosty [...]z dnia 9 marca 2020 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] r. poz.[...]) w okresie od dnia 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. - 4.842,00 zł. miesięcznie (Zarządzenie nr 13/2021 Starosty [...] z dnia [...] r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] poz.[...] ), - począwszy od 1 marca 2022 r. w wysokości 5.638,00 zł. (Zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia [...] opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 17.02.2022 r. por., [...]). W trakcie postępowania ustalono, iż dochodem strony jest renta rodzinna, która miesięcznie wynosiła odpowiednio: - do 29 lutego 2020 r. - 2.652,97 zł.; - w okresie od dnia 01.03.2020 r. do dnia 28.02.2021 r. - 2.743,35 zł., - w okresie od dnia 01 .03.2021 r. do dnia 31.12.2021 r. - 2.850,30 zł. Posiada zatem dochód, który przekraczał 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej obowiązującego do 31.12.2021 r., tj. kwotę 2.103,00 zł. (701,00 zł. x 300% = 2.103,00 zł.). W okresie od 01.01.2022 r. do 28.02.2022 r. wysokość dochodu wynosiła 2.978,30 zł., natomiast począwszy od 01.03.2022 r. - 3.158 zł. Po zmianie kryterium dochodowego z dniem 1 stycznia 2022 r. strona nadal posiada dochód, który przekracza 300% kryterium dochodowego (766,00 zł. x 300% = 2.328,00 zł.). Nadto, w dniu 28.06.2022 r. nie wyraziła zgody na zawarcie umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej, dlatego na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązano stronę do wnoszenia opłaty i ustalono jej wysokość.

Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9-10, art. 36, art. 73, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w tym brak należytego uzasadnienia decyzji organu I instancji i uznanie, że pozostała kwota ok. 253,35 zł (po uiszczeniu opłat koniecznych związanych z utrzymaniem) jest wystarczająca do uiszczenia wyznaczonej opłaty oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 64 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wadliwe ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki do zwolnienia jej od obowiązku ponoszenia opłaty ponad kwotę 200,00 zł., jak też naruszenie art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zaniechanie dokonania jego aktualizacji. Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź też zmianę decyzji w taki sposób, aby koszty ponoszonej przez nią opłaty wynosiły miesięcznie kwotę do 200,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 27 września 2022 r., nr SKO.PS/41.5/919/2022/13885/, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 lipca 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczyło, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, natomiast opłatę tą ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent, miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Z kolei, osobami zobowiązanymi do wnoszenia tej opłaty są m.in. mieszkaniec domu pomocy społecznej, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zatem w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, przy czym wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych. Możliwość nałożenia obowiązku opłaty i jej wysokość zależy od dochodu osoby samotnie gospodarującej czy też osoby w rodzinie, przy czym do dochodu zalicza się wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium dochód strony został ustalony w sposób prawidłowy, jak też z akt wynika odmowa zawarcia umowy dotyczącej odpłatności za pobyt córki strony w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji, organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował właściwe przepisy prawa ustalając odpłatność i średni koszt utrzymania jej córki jako mieszkańca domu pomocy społecznej oraz sytuację dochodową strony w kontekście spełniania kryterium dochodowego, czemu dano wyraz z uzasadnieniu decyzji oraz w wyliczeniach matematycznych odnoszących się do poszczególnych miesięcy i różnicujących wysokość opłaty z uwagi na wysokość uzyskiwanego dochodu. Ponadto, organ I instancji wziął pod uwagę kwestie możliwości ponoszenia wyliczonej opłaty, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. sytuację finansową strony i jej jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz obciążenia. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej, w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem, nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym i najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku np. po złożeniu wniosku o umorzenie, odroczenie bądź rozłożenie na raty ustalonych w decyzji organu I instancji należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na braku ustalenia jej sytuacji materialnej i bezzasadnym przyjęciu, iż jest w stanie dokonać opłaty bez uszczerbku dla jej utrzymania, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-10 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak poinformowania o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, jak też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy utrzymuje się z jednego dochodu i z uwagi na stan zdrowia powinna być w całości zwolniona z opłaty. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zwolnienie w całości z odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej, ewentualnie o zwolnienie w części z tego obowiązku, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa").

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej oraz wyliczenie dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny następuje zgodnie z przepisami k.p.a. w zakresie, w którym normują postępowanie dowodowe. Warto zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy bądź na podstawie decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Jednocześnie przyjęta w powołanym przepisie zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy (por. wyrok z dnia: 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10; z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 14 października 2016r. sygn. akt I OSK 410/15; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1449/14).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i skarżąca jest osobą zobowiązaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy do ponoszenia opłaty za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Zagwarantowano skarżącej również czynny udział w postępowaniu, bowiem na projekcie umowy z dnia 28 czerwca 2022 r., obejmującej okres od dnia 1 marca 2020 r., zawarła ona swoje uwagi (k. 21 akt administracyjnych) oraz podpisała oświadczenie o stanie majątkowym (k. 14-17), a także została poinformowana o możliwości czynnego udziału w postępowaniu (k. 18). W dniu 28 czerwca 2022 r. został również przeprowadzony wywiad środowiskowy i ustalono jej sytuację dochodową od roku 2020.

W uzasadnieniu decyzji własnej organ I instancji zaznaczył, iż okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej, materialnej oraz dochodowej skarżącej mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu administracyjnym o zwolnienie z opłaty w całości lub części za opłaty, po złożeniu w tym zakresie stosownego wniosku do tego organu.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania było jedynie ustalenie wysokości opłaty za pobyt córki skarżącej w domu pomocy społecznej, jako osoby zobowiązanej do alimentacji, zważywszy na wysokość jej dochodu. Ewentualne zwolnienie z opłaty (art. 64 ustawy) z powodów zdrowotnych powinno być rozstrzygane w odrębnej decyzji, tak jak to stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Art. 64 u.p.s. umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty, jednak wniosek taki podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się do treści skargi należy zaznaczyć, że zgodnie art. 107 ust. 4 ustawy w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Powyższy przepis odnosi się do osób, które są umieszczone w domu pomocy społecznej, ale zdaniem Sądu, można go odnieść odpowiednio do osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt tamże innych osób. Za niezasadne w związku z tym należy uznać zarzuty niezbadania sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonych w k.p.a., podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po dostatecznym jej wyjaśnieniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji dokonały właściwej wykładni przepisów omawianej ustawy, które następnie prawidłowo zastosowały.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.