Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 138/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 81/A w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 138/21 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy (dalej także jako: organ) z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 81/A oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w T. (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 21 października 2020 r., nr 187/E/2020, na mocy której odmówiono J.P. (dalej także jako: skarżący) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 21 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15, zwrócił się do organu z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Miejski Policji w T. decyzją z dnia 21 października 2020 r., nr 187/E/2020 odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wskazując, że na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zmieniono treść art. 115a ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji funkcjonariuszowi, któremu właściwy organ ustalił wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. nie przysługuje prawo do wyrównania jego wysokości do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że skarżącemu wypłacono w 2005 roku ekwiwalent za 57 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za lata 2004-2005 i tym samym mając na względzie uregulowanie zawarte w art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie było podstawy prawnej do wypłaty J.P. wyrównania ekwiwalentu do wysokości przewidzianej w art. 115a ustawy o Policji w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r.

Pismem z dnia 4 listopada 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia 21 października 2020 r., nr 187/E/2020, żądając jej zmiany.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 81/A utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył za Komendantem Miejskim Policji w T., że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, na podstawie której art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Organ wskazał jednak, że istotne z punktu widzenia niniejszego stanu faktycznego jest brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy organ stwierdził, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie organ wypłacił skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. (w 2005 r.), nie ma podstawy prawnej do wypłaty J. P. wyrównania ekwiwalentu do 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 18 stycznia 2021 r. J. P. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję organu wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie. Skarżący zarzucił organom obu instancji dokonanie interpretacji art. 115a ustawy o Policji, która narusza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a w szczególności art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co w ocenie skarżącego pozbawiło go konstytucyjnego prawa do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 138/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia 21 października 2020 r., nr 187/E/2020. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością pozostaje to, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] 2005 r. oraz że domaga się wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którego wysokość została ustalona na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji, przewidującego stawkę 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Jednocześnie WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy obu instancji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie uznania za normę konstytucyjną regulacji, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, pomimo tego, iż byłoby to niezgodne z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zawierającej normę intertemporalną, nakazującą stosowanie ww. przelicznika, dopiero po dacie publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Rozstrzygając powyższy spór Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał za zasadne stanowisko skarżącego i przede wszystkim zwrócił uwagę na treść art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 ustawy zasadniczej) oraz że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Sąd I instancji zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie określił terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji, co wpływa bezpośrednio na uznanie istnienia możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że właściwa wykładnia art. 190 ust. 4 w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli ustawodawca zdoła w wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny terminie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu zmienić lub uchylić ten przepis, to wznowienie postępowania administracyjnego lub postępowania sądowego nie będzie dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1677/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 711/17). Jednak w ocenie Sądu I instancji skoro Trybunał Konstytucyjny nie określił terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji, to ustawodawca nie miał podstaw ograniczania stronie prawa do skorzystania z możliwości wzruszenia niekonstytucyjnego przepisu w oparciu o art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Dlatego zdaniem WSA w Bydgoszczy właściwe stosowanie prawa w odniesieniu do spornego problemu nie może opierać się na zasadzie legalizmu, rozumianej jako zastosowanie się do normy ustawowej z pominięciem uregulowań aktu nadrzędnego w porządku prawnym - jakim jest Konstytucja RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (tak: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i n.). Zdaniem Sądu I instancji wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada zatem wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał, a zatem nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero dokonana przez Trybunał ocena pozbawia dany przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nawet niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (tak: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Natomiast zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (tak: wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12).

WSA w Bydgoszczy dodał, że również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II UK 6/13 podał, że skutkiem uznania za niekonstytucyjne przepisów w określonym zakresie jest obowiązek zapewnienia przez wszystkie sądy, które orzekały na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wiążąco rozstrzygniętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dodał także, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Sąd I instancji identyczny zresztą pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podnosi się, że skoro orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją mają - co zasady - skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie (postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, Lex nr 440637; wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II OSK 1349/05; wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, Lex nr 606334), lub od chwili wejścia w życie Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1349/05), chyba, że co innego wynika z jego sentencji (por. wyrok SN z dnia 21.11.2006, II PK 42/06 LEX nr 950622, uchwała SN z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, LEX Nr 79008). W zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi zatem skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczeń Trybunału.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał więc, że skoro czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i wobec tego, że przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy z kolei uznać w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem w ocenie Sądu I instancji w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku trafnie wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy i w pełni podzielił powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Nie jest zaś w ocenie Sądu I instancji należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. W ocenie WSA w Bydgoszczy przyjąć zatem należy, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 90), zaś pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie miały więc znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, w tym art. 9 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji - przyp. Sądu) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał więc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji.

WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dalszym toku postępowania organ ma wyliczyć i wypłacić części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych -interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Jak wskazał Sąd I instancji, powyższe oznacza przyjęcie zastosowania w stosunku do obliczenia należnego stronie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w ilości łącznie 57 dni - stawki wynikającej z obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, tj. stawki za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy lub – na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie wyroku Sądu I instancji z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 138/21 w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw oraz art. 6 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej, a argumentem nie jest to, że co do zasady odpowiednie procedury przewidują możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie, którego została wydana decyzja, a ponadto, że przepis konstytucyjny może wprowadzić ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz że nie jest przeszkodą żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne;

2) naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1 i art. 184, art 193 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie przepisów rangi ustawowej, tj. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, w tym art. 9 ust. 1 i tym samym złamaniem szeregu zasad, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie, że do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust.1 dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w T.;

2) naruszenie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, przy braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób ww. przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, m.in. że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidziano szczególną instytucję, jaką jest wznowienie postępowania stwarzającą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. w sytuacji wyjątkowej, w której mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania i wydania decyzji na podstawie obowiązującego w chwili orzekania przepisu, decyzja okazuje się wadliwa. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił jednak, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "została wydana na podstawie przepisu" nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tu o przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, co z kolei prowadzi do wniosku, że wznowienie postępowania nie będzie możliwe jeżeli przepis, który został uznany za niekonstytucyjny nie stanowił podstawy wydania zaskarżonych decyzji.

Dlatego w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy przyjęcie w niniejszej sprawie rozwiązania, o którym mowa w wyroku Sądu I instancji, czyli obowiązku wznowienia przez organy Policji postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji, byłoby sprzeczne z art. 6 k.p.a., tj. z tzw. zasadą legalności działania, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że powyższe oznacza, że organy administracji publicznej muszą stosować zarówno ustawy, jak i akty wykonawcze składające się na obowiązujący porządek prawny.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie akceptacja stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ badający wniosek o wznowienie postępowania rozstrzygałby o konstytucyjności przepisu - w niniejszej sprawie o zgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego została wydana decyzja, a do czego organ nie jest upoważniony. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podkreślił, że wyłącznie, gdy w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazany przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. okaże się niezgodny z Konstytucją RP, organy będą zwolnione z obowiązku jego stosowania. W konsekwencji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w sytuacji gdy wskazany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje przepisu stanowiącego podstawę wydania przez organy Policji decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podkreślił obowiązek przestrzegania wszystkich przepisów prawa przez organy, niezależnie od usytuowania ich w systemie źródeł prawa, które określają ich uprawnienia lub obowiązki, co oznacza, że organy nie mogą podejmować działań bez podstawy prawnej czy unikać wykonania kompetencji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na te organy określone obowiązki.

Ponadto organ skarżący kasacyjnie dodał, że wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie w każdym wypadku oznacza uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli przepisów ustawy, gdyż do tego powołany jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 ust. 1 Konstytucji RP), zaś zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego sąd powszechny jest uprawniony do badania zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, jednakże nie jest władny pominąć takiego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy. Powinien więc zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy skierować odpowiednie pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, a jeżeli nie skorzysta z tej próby usunięcia normy ustawowej z systemu prawa, to nie może odmówić jej mocy obowiązującej.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wskazał, że z art. 134 § 1 ustawy wynika możliwość dokonania oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, co z kolei oznacza, że Sąd I instancji ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego. Jednak w niniejszej sprawie w ocenie organu skarżącego kasacyjnie WSA w Bydgoszczy dokonując kontroli legalności działania organów administracji nie uwzględnił, że organ Policji oparł zaskarżoną decyzję na obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisie prawa, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw i zamiast tego Sąd I instancji zastosował inne niż legalność kryterium kontroli, jakim jest zasada słuszności.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy podniósł także, że Sąd I instancji nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wydały bowiem decyzję na podstawie obowiązującego w aktualnym stanie prawnym przepisu prawa, tj. art. 9 ust.1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw i właściwie ustaliły treść normy prawnej oraz prawidłowo dopasowały ją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Ponadto, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami WSA w Bydgoszczy kierował się uznając, że dla sprawy nie miały znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od dnia 1 października 2020 r. ustawie, w tym w jej art. 9 ust. 1, i tym samym zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania organu są niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą" oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: "uznaniu, że ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej, a argumentem nie jest to, że co do zasady odpowiednie procedury przewidują możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie, którego została wydana decyzja, a ponadto, że przepis konstytucyjny może wprowadzić ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz że nie jest przeszkodą żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno-technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne".

Omawiany zarzut okazał się niezasadny. Sąd I instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni przepisów przywołanych przez organ skarżący kasacyjnie, chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1, art. 184 i art. 193 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., którego upatrywał w pominięciu przez Sąd I instancji powyższych przepisów i w konsekwencji niezastosowaniu przepisów rangi ustawowej, tj. przepisów ustawy nowelizującej – w tym jej art. 9 ust. 1 i tym samym złamaniu przez WSA w Bydgoszczy szeregu zasad, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że "do rozpoznania niniejszej sprawy nie jest konieczne rozstrzyganie o zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jako oddzielnego przepisu prawa, zawierającego normę intertemporalną. Wystarczające jest stwierdzenie, że norma odkodowana z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zw. z art. 9 ust.1 dotknięta została wtórną niekonstytucyjnością, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału w sprawie K 7/15".

Omawiany zarzut okazał się nieskuteczny, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jakikolwiek przepis ustawy nowelizującej – w tym jej art. 9 ust. 1, jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Ponadto w odniesieniu do treści tego zarzutu podkreślić należy, że Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie - wyjaśnił swoje stanowisko w sposób poddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten jest zobowiązany do kontroli prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku, w tym wskazując w jaki sposób omawiane przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Wreszcie jako nieskuteczny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są w ocenie organu skarżącego kasacyjnie niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei jego zdaniem uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie sprawy. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.