II SA/Ol 1033/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-18	
Data wpływu	2019-12-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Adam Matuszak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
S. Beata Jezielska	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 29 ust. 2 pkt 10, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 6; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody ... z dnia..., nr ... w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.	
Uzasadnienie
W dniu 17 lipca 2019 r. B. S. (dalej jako: "skarżący") zgłosił Staroście (dalej jako: "organ I instancji") zamiar budowy studni wierconej o głębokości do 30 m na działce nr "[...]" w S., gm. E., w celu poboru wód podziemnych na potrzeby własne w ilości do 5 m3 na dobę. Podał, że przy budowie studni zostaną zachowane odległości minimum 5 m od granic sąsiednich działek.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Uzasadnił, że wskazana nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ustalił dla działki skarżącego obsługę w zakresie zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej. Organ I instancji stwierdził, że istnieje możliwość podłączenia nieruchomości skarżącego do gminnej sieci wodociągowej, zlokalizowanej w odległości ok. 65 m w drodze gminnej oznaczonej nr geod "[...]".

W odwołaniu skarżący wyjaśnił, że zakupił działkę od gminy E. Jego działka

i sąsiednie działki to grunty orne. Żadna z działek nie została jeszcze zabudowana. Nie ma urządzonej drogi, brak jest infrastruktury technicznej. Uchwała Rady Gminy nr "[...]" z "[...]" r. zatwierdzająca wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie uwzględnia budowy tych urządzeń na działce nr "[...]" (planowana droga). Zaznaczył, że zgodnie z § 15 planu miejscowego "Plan nie ustala sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów". Dlatego skarżący postanowił zagospodarować działkę, dokonać nasadzeń drzew, krzewów i wykorzystywać działkę do uprawy warzyw. Do tego potrzebna jest mu woda. Podniósł, że zgodnie z art. 33 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. W myśl art. 395 pkt 5 tej ustawy pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r. Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił

w całości stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że zapis planu wskazuje jednoznacznie, iż w zakresie infrastruktury technicznej zaopatrzenie w wodę odbywać ma się z sieci wodociągowej. Zakład Usług Gminnych w piśmie z dnia 18 października 2019 r. wskazał, że planuje budowę sieci wodociągowej w drodze gminnej na działce nr "[...]" obręb S., gm. E. i będzie możliwość podłączenia działki skarżącego to przedmiotowej sieci. Na uwagę zasługuje również fakt, iż z mapy geopertał 2 wynika, iż najbliższa lokalizacja sieci wodociągowej znajduje się w odległości ok. 65 m od działki skarżącego

w ulicy "[...]". Odnośnie do zapisu § 15 planu miejscowego, w ocenie wojewody, treść tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, iż do czasu realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z zapisami planu dla terenu 2MN - przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nieruchomość powinna być użytkowana w sposób dotychczasowy (tj. użytkowana zgodnie ze stanem obecnym). Wyjaśniono też, że zamiar skarżącego nie dotyczy budowy budynku mieszkalnego, więc w sprawie nie ma zastosowania art. 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inwestor ma możliwość podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy od ponad 4 lat zgłoszone roboty budowlane nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 ust. 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez niezwarcie

w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Wyjaśnił, że przygotowując skargę w jednym z orzeczeń NSA znalazł informację, że ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) ustawodawca wykreślił pkt 10 art. 29 ust. 2 i w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 – od dnia 28 czerwca 2015 r. wykonanie robót budowlanych polegających na obudowie ujęcia wód podziemnych nie podlega zgłoszeniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że zapisy planu dotyczące terenu oznaczonego jako 2MN z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną oraz dotyczące zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, spowodowały brak możliwości w tym zakresie rozwiązań indywidualnych tj.: budowy studni, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe oraz przydomowych oczyszczalni ścieków. W ocenie wojewody indywidualne rozwiązania alternatywne na tym obszarze mogą często wiązać się z ograniczeniami zabudowy dla terenów sąsiednich. Przykładem może być chęć budowy na działkach przyległych przydomowej oczyszczalni ścieków czy zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, gdzie inwestor będzie musiał uwzględnić przy ich budowie (w stosunku do istniejącej studni) odległości wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie

z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a." ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja podtrzymała sprzeciw wobec budowy studni wierconej

o głębokości do 30 m na potrzeby własne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonanie studni, czyli ujęcia wód podziemnych objęte zostało treścią art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zgodnie z tym unormowaniem wykonanie obudowy ujęć wód podziemnych nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wykonanie robót budowlanych w tym zakresie nie wymaga też zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej. Taki stan prawny obowiązuje od 28 czerwca 2015 r. na mocy wskazanej przez skarżącego noweli. Art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane został zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz.443). W konsekwencji usunięcia z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - art. 29 ust. 2 pkt 10, zamiar wykonania obudowy ujęć wód podziemnych nie podlega już ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązkowi zgłoszenia. W związku z tym procedowanie nad wnioskiem dotyczącym takiej inwestycji jest bezprzedmiotowe. Przy czym dostrzec należy, że samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", nie stanowi bowiem wniosku, który wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). Dlatego przed wydaniem decyzji o sprzeciwie

w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji

o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym

z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 30 ust. 6 omawianej ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W rozpatrywanej sprawie organy architektoniczno-budowlane stwierdziły, że wnioskowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie rozważyły w ogóle czy zakres i charakter zgłoszonej inwestycji wymagał zgłoszenia i tym samym, czy istniały podstawy do władczej interwencji organów architektoniczno-budowlanych. Nie powinno budzić wątpliwości, że jeżeli zamierzenie budowlane zostało wprost przez ustawodawcę wykluczone z kręgu działania organów architektoniczno-budowlanych, gdyż nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany nie może sprzeciwić się realizacji inwestycji, w tym kwestionować jej zgodności z przepisami odrębnymi.

W przypadku zgłoszenia robót budowlanych, które nie są objęte zakresem działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie może mieć w ogóle zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej,

w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2623/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska organów o niezgodności wnioskowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. Przede wszystkim, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, skarżący nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej, gdyż takowa dotychczas nie została doprowadzona do działki skarżącego, co jednoznacznie potwierdzają pisma przedłożone przez skarżącego, a także doręczone organowi II instancji przez Zakład Usług Gminnych. Z bezspornych ustaleń wynika, że sieć wodociągowa jest wybudowana, ale w przebiegu drogi, do której nie przylega działka skarżącego. Dystans dzielący wnioskowaną nieruchomość od wodociągu gminnego wynosi ok. 65 m. Doprowadzenie sieci wodociągowej do działki skarżącego jest planowane, ale w nieokreślonej przyszłości. Nie sposób więc uznać obowiązku skarżącego do podłączenia się do sieci gminnej, której nie doprowadzono do działki skarżącego.

Poza tym, ustalenie w planie obsługi w zakresie zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej nie może być utożsamiane z zakazem budowy studni. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające ograniczenia wykonywania prawa własności nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. Bezspornie analizowany plan nie zawiera zakazu budowania studni, a więc nie wyklucza takiej możliwości (por. też wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 482/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet gdyby taki zakaz znalazł się w planie, to Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił,

w wyroku z 18 czerwca 2015 r, sygn. akt II OSK 2510/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że taki zakaz nie obejmuje studni służących do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m

i w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. NSA dostrzegł, że wykonywanie takich urządzeń wodnych nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego (obecnie również nie wymaga zgłoszenia – art. 395 pkt 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Ustawodawca uznał więc, że kontrola korzystania z zasobów wodnych w taki sposób i w takim rozmiarze nie jest konieczna z uwagi na cele Prawa wodnego. W ocenie NSA wprowadzenie takiego zakazu byłoby, w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nadmiernym ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.