Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 854/21 w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 maja 2021 r. nr SKO.OS/41.9/242/2021/6201/KS w przedmiocie uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 854/21 oddalił skargę D.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium) z 21 maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: organ pierwszej instancji) z 2 kwietnia 2021 r., którym nie uzgodniono projektu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku budowlanego ze złoża "[...]" położonego w B., gmina S., powiat będziński.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D.W. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie z kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej: p.g.g.) poprzez jego błędną wykładnię, że wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" w sposób planowany przez skarżącego naruszać będzie sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S., podczas gdy działalność ta w rzeczywistości nie stoi w sprzeczności z treścią Studium, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 25 kwietnia 2000 r.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś SKO w Katowicach, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna D.W. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego. Wprawdzie skarga kasacyjna nie wskazuje wprost art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako podstawy zaskarżenia, jednak z treści zarzutu i jego uzasadnienia można ustalić, że ten przepis jest podstawą działania strony. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego jest formalnie wadliwe.

Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako pismo procesowe jest sformalizowana, zatem ma wskazywać podstawę zarzutów, ich rodzaj oraz ma uzasadniać zarzuty stawiane skarżonemu wyrokowi. Z tego powodu skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym. Oznaczenie w niej prawidłowej podstawy kasacyjnej oraz przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji ma znaczenie dla oceny podnoszonych naruszeń. Istotne to jest dlatego, że zarzuty kasacyjne stawiane w niewłaściwej podstawie kasacyjnej nie mogą być skuteczną podstawą oceny zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie, pomimo jej wad formalnych, bowiem skarga kasacyjna nie oznacza podstawy kasacyjnej oraz nie odnosi się do przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, postawiony w petitum zarzut skarga ta formułuje jako naruszenie prawa materialnego, a to pozwala przyjąć, że jej podstawą jest art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a przepisami naruszonymi art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 p.g.g. Możliwość takiego ujęcia rozpoznawanej skargi kasacyjnej wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.

Odnosząc się merytorycznie do skargi kasacyjnej D.W. stwierdzić należy, że jest ona niezasadna, bowiem nietrafny jest stawiany w niej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 2 p.g.g. polegający na błędnej wykładni tego przepisu. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S. nie można wyprowadzić ograniczenia, które dawałoby podstawy do odmowy uzgodnienia koncesji uprawniającej do wydobycia piasku, bowiem w studium brak jest zakazu dla prowadzenia wydobycia, a zakazu takiego nie można wyprowadzić z opisu, który w studium został określony jako "adaptacja stanu istniejącego z możliwymi przekształceniami niewywołującymi kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających".

Zdaniem NSA stanowisko takie nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i przyjętym przez organy oraz sąd pierwszej instancji rozumieniu "adaptacji stanu istniejącego" terenów objętych wnioskiem koncesyjnym. W zakresie rozumienia tego terminu należy zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku, że adaptacja stanu istniejącego może wiązać się tylko z takimi przekształceniami, które nie ingerują w istniejący stan terenów w sposób, który prowadziłby do zmiany ich funkcji i przeznaczenia, a więc zmieniałby w sposób wyraźny dotychczasowy stan gruntów położonych na terenie objętym koncesją. Niewątpliwie wydobywanie kruszywa w sposób odkrywkowy na terenach zalesionych zawsze prowadzi do zmiany sposobu korzystania z gruntów. A zatem zmiany, która nie wiąże się z polepszeniem stanu tych gruntów, bo tylko wtedy byłaby adaptacją – nawet wówczas, gdyby przystosowywała stan tych terenów do nowych potrzeb w ramach dotychczasowego przeznaczenia.

Z tych powodów NSA nie może zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że WSA w zaskarżonym wyroku w sposób wadliwy dokonał wykładni art. 7 ust. 2 p.g.g. Sąd drugiej instancji wskazuje, że przepis ten pozwala na uwzględnienie projektu koncesji tylko wówczas, gdy działalność prowadzona na podstawie tej koncesji nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Adaptacja stanu istniejącego gruntów (nieruchomości) w obszarze objętym projektowaną działalnością górniczą, dla której miała być uzgodniona koncesja, nie może prowadzić do zmiany funkcji istniejących obecnie terenów oznaczonych w studium jako "obszary pozostałe", tym samym w tym pojęciu nie mieści się prowadzenie działalności wydobywczej kruszywa. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym.

Wobec powyższego NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.