I OSK 23/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-05-18	
Data wpływu	2017-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 416/16	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 188, art. 207 §  2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 416/16 w sprawie ze skargi P. W., E. W., A. M. i G. G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od P. W., E. W., A. M. i G. G. na rzecz Gminy K.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 czerwca 2016 r., III SA/Gd 416/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P. i zasądził od Gminy K. na rzecz skarżących P. W., E. W., A. M. i G. G. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015, poz. 1515, dalej "u.s.g.") przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga ta służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej przez co spełniona jest jedna z przesłanek, określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkująca wniesienie skargi.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Interes prawny G. G. wynika z faktu uczęszczania dzieci skarżącej do szkoły objętej zamiarem likwidacji. Z art. 15 ust. 2 i art. 18 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 Nr 356, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."), ustanawiających obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, wynika szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, w tym dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne, z których interes ten należy wywodzić (zob. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 738/08, wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., I OSK 618/09 oraz wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r. I OSK 1256/09). Tym bardziej interes prawny przysługuje pozostałym skarżącym, tj. A. M., E. W. i P. W. jako nauczycielom zatrudnionym w przedmiotowej szkole.

Możliwość likwidacji szkoły lub placówki publicznej przewiduje art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o., który – w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały – stanowił, że: 1. Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. 2. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (od 23 stycznia 2016 r. – po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty), a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Jeden z głównych zarzutów skargi, to ten, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego i wymaga dla swej ważności oraz wywołania skutków prawnych opublikowania na zasadach przewidzianych dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Niedokonanie promulgacji jest istotnym naruszeniem prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. W opinii Rady Gminy K. charakter uchwały wskazuje, że choć jest ona aktem prawnym, nie należy do katalogu aktów prawa miejscowego i od 2012 r. zaniechano publikowania uchwał o likwidacji szkół w dziennikach urzędowych. Jednakże Sąd I instancji uznał, że uchwały rad gmin o likwidacji szkoły to akty prawa miejscowego, z czego wynika m.in. konieczność publikacji aktów w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Przypomniał, że kwestia charakteru prawnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły została szeroko rozważona w uchwale NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10. Przedmiotem tej uchwały nie było jednak wyjaśnienie wątpliwości, co do przynależności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oraz uchwały o likwidacji szkoły, podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o., do grupy aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, które podlegają obowiązkowi promulgacji, lecz rozstrzygnięcie pytania, czy uchwały te podlegają obowiązkowi opiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Z udzielonej przez NSA odpowiedzi nie wynikają zatem bezpośrednie wskazówki dotyczące rozstrzygnięcia problemu spornego w niniejszej sprawie.

Rozważając kwestię charakteru prawnego uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawie likwidacji, utworzenia, bądź przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych NSA wskazał, że przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie tych uchwał do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych). Dlatego przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). Z tych też względów nie można dać jednej odpowiedzi w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących tworzenia i likwidacji wszystkich rodzajów samorządowych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 59 u.s.o. nie określa charakteru uchwał o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji mimo, że w ich przypadku istnieje odrębna, materialnoprawna podstawa ich podejmowania. Nie przesądza ona bowiem ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe. Obowiązek opiniowania NSA wywiódł z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, nie zaś z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały (o zamiarze likwidacji szkoły) jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócił przy tym uwagę, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie. Czynności te stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego i ich niedokonanie lub niewłaściwe dokonanie skutkować może uznaniem uchwały o likwidacji szkoły za sprzeczną z prawem. Taki sam skutek może nastąpić w sytuacji gdy uchwała o likwidacji nie zostanie poprzedzona podjęciem uchwały ujawniającej zamiar likwidacji szkoły. W ocenie NSA uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, choć nie zawiera norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, jak to ujęto w "klasycznym" rozumieniu tych pojęć. Jest to zatem akt prawny sensu largo stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które mają charakter zewnętrzny, gdyż stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień oraz uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała taka nie może być zatem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym (organizacyjnym). Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej przesłankę takiej likwidacji. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Intencyjny charakter uchwały o zamiarze likwidacji szkoły jest szczególnie dostrzegalny przy wskazanej dwustopniowości procesu likwidacyjnego szkoły. Charakter zewnętrzny tego aktu wynika z obowiązku jego realizacji w określonej sekwencji czynności (dwóch etapach) umożliwiających zawiadomienie zainteresowanych lub uzyskanie wymaganych prawem opinii. Nie oznacza to, że uchwale o zamiarze likwidacji szkoły, należy przypisywać cechy aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Natomiast aktem tego rodzaju jest uchwała o likwidacji szkoły, co wynika z poddania jej niniejszej analizie.

O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (w doktrynie zalicza się do nich także przesłankę negatywną - niedopuszczalność regulowania aktem prawa miejscowego spraw należących do "materii ustawowej" (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 69-75). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Jak wyjaśnia NSA, zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę w sprawie likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z tych uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga – aktem generalnym normatywnym. Tym samym uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego. Z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 97, poz. 1172 ze zm.) wynika, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od terminu ich ogłoszenia (jeżeli dany akt nie określa innego, dłuższego terminu) zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 6 zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, co pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 1 , 41 i 42 u.s.g. i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych.

Sąd podzielił również pogląd, że uchwały rad gmin zawierające normatywne treści winny być podpisane przez przewodniczącego rady (co nie dotyczy projektów uchwał, przedkładanych na sesję rady) - por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 grudnia 2008 r., II SA/Ol 818/08: "Zatem uchwała podjęta przez radę gminy winna być podpisana przez jej przewodniczącego (art. 19 ust. 2 u.s.g.) Skoro zaś uzasadnienie stanowi integralną część uchwały, to także winno być podpisane przez przewodniczącego rady. Podpisanie go przez wójta ma zatem ten skutek, iż uzasadnienie uchwały nie pochodzi od organu uprawnionego do jej podjęcia. W związku z tym należy uznać, ze uchwała rady gminy w przedmiotowej sprawie /..../ została podjęta bez uzasadnienia, co czyni ją nieważną". W okolicznościach niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu do podjętej uchwały odwołano się zasadniczo jedynie do argumentów o charakterze ekonomicznym, które miały stanowczo przemawiać za potrzebą likwidacji szkoły w P., a te – jak wynika z protokołów sesji Rady Gminy w K., okazały się nie do końca odpowiadające rzeczywistości (tom V, k-22 akt adm.).

Odnosząc się do legalności uchwały w pozostałym zakresie, Sąd wskazał, że pełnomocnicy Gminy dowodzili, że nieprawdziwe są zarzuty o pominięciu zawiadomienia któregoś z rodziców uczniów likwidowanej szkoły w P. Z przedłożonych sądowi akt wynika, że w grudniu 2015 r. do szkoły uczęszczało 67 uczniów (k. 60 i n. tomu II akt) i przeważająca większość rodziców dzieci została prawidłowo zawiadomiona o likwidacji szkoły, tj. – o treści zaskarżonej uchwały. Wątpliwości Sądu wzbudziły dwie kwestie. Pierwsza dotyczy "zawartości" zawiadomienia, tj. jego treści. Skarżący podnieśli, że skoro zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły informować ma rodziców (opiekunów) uczęszczających doń uczniów o planach likwidacji szkoły, to informacja taka winna wyszczególniać, wyjaśniać, również powody podjęcia takiej decyzji, co ma umożliwić rodzicom uczniów dostosowanie swoich planów życiowych do możliwości kształcenia dzieci. Tymczasem, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała poprzedzona została rozesłaniem do rodziców dzieci zawiadomień o treści uchwały nr [...] z [...] grudnia 2015 r., a ta uchwała dotyczyła założenia filii Publicznej Szkoły Podstawowej w K. Prawidłową – formalnie – informację o nr i treści uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w P. z końcem roku szkolnego 2016 wysłano do zainteresowanych dopiero w 20 stycznia 2016 r., a więc – już po podjęciu uchwały o likwidacji przedmiotowej szkoły. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że treść art. 59 u.s.o. wymaga wdrożenia dwuetapowego procesu likwidacji placówki szkolnej, wobec czego zawiadomienie rodziców dzieci o zamiarze likwidacji szkoły po podjęciu uchwały o jej likwidacji wymogów art. 59 nie spełnia. Znajdujące się w aktach administracyjnych kopie zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły w P. (np. t-IV, k-1) również nie zawierają wyjaśnień powodów zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poza ogólnikowym zapewnieniem, że reorganizacja nie pogorszy warunków nauczania ani dostępności do szkoły. A te zapewnienia nie są prawdziwe, skoro uczniowie starszych klas będą musieli dojeżdżać ok. 4,5 km do K., a liczebność klas szacowana jest na ok. 27-29 uczniów.(T.V, k-6 akt).

Po wtóre, badanie akt zawierających kopie zawiadomień wysłanych do rodziców uczniów likwidowanej szkoły nasuwa wątpliwości co do prawidłowego zawiadomienia następujących osób: klasa II, poz.1. brak zawiadomienia ojca ucznia M. A.; grupa O, poz. 3. brak zawiadomienia M. C.; klasa V, poz. 2. N. i D. D. – brak zawiadomienia do ojca dzieci; małż. G. - brak zawiadomienia ojca dzieci, zawiadomiona trzykrotnie A. J. - w spisie uczniów nie ma dzieci o tym nazwisku; klasa VI, poz. 5. E. K., brak zawiadomienia dla ojca dziecka; zawiadomiony K. N. – w spisie nie ma dziecka o tym nazwisku; k-206 zawiadomiony W. P. – w spisie nie ma dziecka o takim nazwisku; k-271, zawiadomiony A. S. – w spisie nie ma dziecka o tym nazwisku; k-382, zawiadomiony K. S. – w spisie nie ma dziecka o tym nazwisku. Wymieniając przykładowo, dostrzeżone nieprawidłowości Sąd zdaje sobie sprawę, że różnice nazwisk mogą wynikać z noszenia różnych przez ojca i dziecko (bądź – dotyczą opiekunów dzieci), ale taki sposób powiadomienia rodziców – bez odniesienia się do konkretnych danych personalnych ucznia – powoduje, że skontrolowanie, czy każdy z rodziców ucznia likwidowanej szkoły w P. został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły jest praktycznie niemożliwe. To zaś budzi uzasadnione wątpliwości, czy przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, każdy z rodziców uczniów zawiadomiony został o zamiarze likwidacji szkoły.

Akt likwidacji przedszkola jest czynnością prawną wywołującą skutek prawny, natomiast czynność zawiadomienia jest czynnością materialno-techniczną, nie wywołującą bezpośrednio skutków prawnych, a jedynie w procesie likwidacji przedszkola czynnością, której podjęcie warunkuje prawidłowość aktu likwidacji przedszkola. Dokonując zatem oceny stopnia naruszenia prawa co do wykonania czynności zawiadomienia nie przez radę gminy, a inny organ gminy czy jednostkę organizacyjną urzędu gminy, nie można odstąpić od zróżnicowania w tym zakresie konsekwencji prawnych naruszenia prawa. Z treści przedstawionych dokumentów wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Gminy K. zawiadomiła, w wymaganym terminie, P. Kuratora Oświaty, projekt uchwały pochodził od Wójta Gminy. Projekt uchwały został również przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Okręgu P. Związku Nauczycielstwa Polskiego, Związkowi Międzyzakładowemu NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania i Radzie Pedagogicznej Zespołu Oświatowo-Wychowawczego w P., którzy – zgodnie – zaopiniowali go negatywnie. Rada Rodziców szkoły oraz część mieszkańców gminy K. pisemnie sprzeciwili się projektowi likwidacji szkoły w P. (k-1, tom II akt adm.). Z treści protokołu posiedzenia Rady Gminy w K. z [...] grudnia 2015 r., wynika też, że procedura uchwalenia przedmiotowej uchwały przebiegała zgodnie z prawem, w tym art. 19 i art. 20 u.s.g..

Z art. 91 ust. 1, 4 i 5 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Naruszenie nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji, tj. nieujęcie w uchwale przepisu o wejściu jej w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. P. oraz nieogłoszenie zaskarżonej uchwały we wskazanym publikatorze, naruszenie kompetencji organów gminy polegające na podpisaniu uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez organ wykonawczy gminy, tj. wójta, a nadto opisane wyżej naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. - stanowią istotne naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina K., zaskarżając go w całości i wnosząc na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skarg P. W., E. W., A. M. oraz G. G., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. w zakresie legitymacji skarżących, niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikające z bezpodstawnego przyjęcia, iż interes prawny skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Gminy K. oraz błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., prowadzącą do ustalenia, iż legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest podmiot, który posiada interes prawny, podczas gdy legitymowanym do wniesienia skargi jest podmiot, którego interes prawny został naruszony, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo iż interes prawny skarżących nie został naruszony i art. 50 § 2 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu skargi pochodzącej od podmiotu nielegitymowanego; a w przypadku nieuznania zasadności tego naruszenia przepisów postępowania, tj.:

II. art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na błędnym jego zastosowaniu w wyniku przyjęcia, iż uchwała Rady Gminy K. z [...] grudnia 2015 r. posiada charakter aktu prawa miejscowego, a w związku z tym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P., a tym samym naruszone zostały art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podczas gdy uchwała o likwidacji szkoły nie posiada takiego charakteru;

III. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na błędnym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a., podczas gdy w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o., co wynika z przedłożonych sądowi akt sprawy; a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

IV. błędną wykładnię art. 19 ust. 2 u.s.g., że przepis ten obliguje gminę do sporządzenia uzasadnienia uchwały oraz do podpisania jej uzasadnienia przez przewodniczącego rady, podczas gdy z niego nie wynika, żeby sporządzenie uzasadnienia uchwały rady gminy było w każdym przypadku konieczne oraz, że dla ważności takiego uzasadnienia konieczne jest jego podpisanie przez przewodniczącego rady gminy.

V. błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g, mimo, iż w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie sposób uznać jakoby uchwała Rady Gminy K. z [...] grudnia 2015 r. była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. l u.s.g, uprawnionym do złożenia skargi na jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Dla wykazania interesu prawnego koniecznym jest wskazanie "normy prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu" (wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. II OSK 902/11). Warunkiem umo-żliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji interesu wynikającego z norm prawa administracyjnego. Przy tym, naruszenie interesu prawnego nie może być domniemane, ale podlega udowodnieniu. Sąd I instancji nie rozważył, w jaki sposób zaskarżona uchwała wpłynęła na realizację ustawowych praw i obowiązków.

W procedurze likwidacji szkoły, prowadzonej na podstawie art. 59 u.s.o. rodzice dzieci uczących się w szkole posiadają interes prawny, wyrażający się w konieczności uprzedniego ich poinformowania o zamiarze likwidacji szkoły, tak by nie byli zaskakiwani decyzją o likwidacji szkoły. W powołanym wyroku NSA z 18 marca 2014 r. I OSK 3045/13, stwierdzono, że rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym z poszanowaniem gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 u.s.o. W istocie zatem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę o przekształceniu lub likwidacji szkoły jest wyłącznie rodzic, którego prawo do bycia poinformowanym o zamiarze likwidacji lub przekształcenia szkoły zostało naruszone. Interes prawny G. G. nie został w żaden sposób naruszony. Została ona prawidłowo powiadomiona o zamiarze likwidacji szkoły, czego nie kwestionowała. W procedurze likwidacji szkoły rodzicom przysługuje prawo do bycia poinformowanym o zamiarze likwidacji szkoły, które to prawo w stosunku do G. G. zostało zrealizowane.

Nieuprawnionym jest twierdzenie jakoby uchwała o likwidacji szkoły godziła w każdym wypadku w prawa podmiotowe uczniów do nauki i prawa rodziców do troski o dzieci. Przyjęcie naruszenia tych uprawnień byłoby możliwe, o ile skarżący wykazałby, że jego dziecko "zostanie pozbawione możliwości kontynuacji nauki w szkole danego typu, lub że kontynuacja tej nauki będzie znacznie utrudniona lub wiązała się będzie z nadmierną uciążliwością, związaną np. z odległością szkoły od miejsca zamieszkania" – por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 listopada 2013 r., II SA/Sz 805/13. Zaskarżona uchwała nie naruszyła zatem interesu prawnego skarżącej G. G., bo była ona legitymowana do jej zaskarżenia.

Legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje pod warunkiem, że skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ma więc osoba, której prawa lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi nie ma osoba, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego lub prawa pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżących będących nauczycielami likwidowanej szkoły. Żaden przepis prawa administracyjnego nie daje nauczycielom uprawnień w procedurze likwidacji szkoły, w związku z czym twierdzenie jakoby uchwała o likwidacji szkoły bezpośrednio naruszała ich administracyjnoprawne uprawnienia lub obowiązki pozbawione jest podstaw. Wszelkie uprawnienia leżące poza sferą prawa administracyjnego pozostają irrelewantne w kontekście badania naruszenia interesu prawnego bowiem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej w sferze prawa administracyjnego, a forum dla rozstrzygania sporów dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa cywilnego oraz prawa pracy są sądy powszechne. Dla skarżących nauczycieli uchwała o likwidacji szkoły jest jedynie informacją o likwidacji pracodawcy, co wywiera w stosunku do pracowników takiej szkoły skutki wyłącznie w sferze prawa prywatnego. Por. wyroki WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2006 r., III SA/Kr 418/06 i z 30 listopada 2006 r., III SA/Kr 963/06. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji rozpatrzył skargę, pomimo iż podlegała ona odrzuceniu, przez co naruszył art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zaskarżoną uchwałę, podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o., za akt posiadający cechy aktu normatywnego oraz aktu prawa miejscowego. Z tego wyprowadził obowiązek odpowiedniej jej uchwały oraz zapewnienia odpowiedniego okresu vacatio legis. Nie sposób uznać, aby uchwała w przedmiocie likwidacji szkoły spełniała wszystkie cechy aktu normatywnego. Nie jest to akt powszechny, generalny i abstrakcyjny. Nie prowadzi do powstania po stronie obywateli jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków oraz nie wyznacza ich sytuacji prawnej. Jest to wyłącznie akt samoorganizacji jednostki samorządu terytorialnego, w którym dokonuje ona likwidacji lub przekształcenia własnej jednostki organizacyjnej. Pierwszym i podstawowym testem, jaki można przeprowadzić w celu zbadania czy dany akt ma charakter normatywny jest odpowiedź na pytanie - czy - i jeśli tak - to jakie normy wynikają z aktu? Otóż w przypadku uchwały o likwidacji szkoły nie sposób ustalić, aby wynikały z takiego aktu, dla ogółu, jakiekolwiek normy, rozumiane jako reguły postępowania o charakterze powinnościowym. Uchwała o likwidacji szkoły w istocie nie rzutuje na sytuację prawną jednostek. W konsekwencji jest ona typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych – por. wyrok z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, gdzie NSA odniósł się choćby do treści powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwały w sprawie I OPS 2/10. NSA stwierdził kategorycznie, że uchwała I OPS 2/10 nie zawierała stanowiska co do charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Stwierdził także dalej, że "uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego". Por. również wyroki: WSA w Poznaniu z 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 641/13; WSA w Rzeszowie z 30 października 2013 r., II SA/Rz 805/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2016 r. II SA/Go 729/15, WSA w Białymstoku z 15 listopada 2011 r. II SA/Bk 534/11, WSA w Kielcach z 30 grudnia 2013 r., II SA/Ke 565/13; czy WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 202/16. Konsekwencją uznania uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły za akt, nie posiadający cech aktu normatywnego, jest zniesienie wymogów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Promulgacja aktu jest konieczna dla uzyskania przez niego mocy obowiązującej. Uzasadnieniem tej konstrukcji jest konieczność zapewnienia jednostkom możliwości zapoznania się z normami, które mogą być przez te jednostki lub wobec tych jednostek stosowane. Nie ma uzasadnienia dla publikowania aktów, które w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej jednostek. Wymogowi publikacji uchwały o likwidacji szkoły przeczy sama procedura podejmowania uchwały o likwidacji szkoły. Ustawodawca nakazuje poinformować o zamiarze podjęcia uchwały szereg podmiotów. Takie rozwiązanie, w braku obowiązku urzędowej publikacji uchwał o zamiarze oraz o likwidacji szkoły, ma zapewnić możliwość przygotowania się lokalnej społeczności na zmiany organizacyjne, które pociąga za sobą uchwała o likwidacji szkoły. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów, w sytuacji gdyby uchwały podlegały publikacji w dzienniku urzędowym.

Art. 59 ust. 1 u.s.o. przewiduje obowiązek organu prowadzącego szkołę, by "co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły". Miarodajna jest w tym wypadku data likwidacji szkoły. Przepis nie precyzuje jednak ani formy, ani też treści zawiadomienia. Lege non distinguente, dla spełnienia ustawowego obowiązku konieczne jest zatem by zawiadomienie nastąpiło w dowolnej formie, która umożliwi zrozumienie treści zawiadomienia uprawnionym. Jeśli chodzi natomiast o treść zawiadomienia to powinno ono obejmować zamiar likwidacji szkoły. Innymi słowy, obowiązek ten jest spełniony, gdy rodzice dzieci uczących się w szkole, dowiedzą się o zamiarze likwidacji szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed datą jej likwidacji. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń w zakresie prawidłowości powiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Ustosunkowując się do ustaleń Sądu w zakresie procedury powiadamiania rodziców, wskazać należy, że Urząd Gminy K. korzysta z elektronicznego systemu ewidencjonowania danych dotyczących mieszkańców Gminy - ELUD. Pracownicy urzędu, w celu ustalenia danych mieszkańców, mają możliwość skorzystania z elektronicznej ewidencji danych. W ten też sposób zostały ustalone dane i adresy osób, które należy zawiadomić oraz ich adresów.

Dane z elektronicznego systemu pozwoliły na ustalenie, że:

1. ojcem ucznia M. A., jest W. J. P., zawiadomienie znajduje się w aktach. Zawiadomienie było dwukrotnie awizowane i nie zostało podjęte w terminie (karty 206 - 213);

2. ojcem uczniów, N. D. oraz D. A. D. jest K. S., zawiadomienie znajduje się w aktach. Zawiadomienie zostało odebrane osobiście przez adresata (karty 382 - 385);

3. rodzicami ucznia M. A. N. są A. B. J. oraz K. R. N., zawiadomienia zostały odebrane przez rodziców dziecka (karty oraz 273-275 oraz 146-149). Na dzień sporządzenia zawiadomienia M. A. N. była uczniem szkoły w P., jednak po sporządzeniu zawiadomienia, z dniem 14 grudnia 2015 r., uczennica zmieniła miejsce nauczania (k. 60 /ostatnia teczka/);

4. rodzicami ucznia M. J. J. są A. B. J. oraz A. K. S., zawiadomienia zostały odebrane przez rodziców dziecka (karty oraz 273-275 oraz 271-174). Na dzień sporządzenia zawiadomienia M. J. Ja. był uczniem szkoły w P., jednak po sporządzeniu zawiadomienia, z dniem 14 grudnia 2015 roku, uczeń zmienił miejsce nauczania (k. 60 /ostatnia teczka/);

5. ojcem uczennicy J. K. K. był J. Z. K., który zmarł w dniu 4 marca 2005 r.

Wydruki z elektronicznej ewidencji ELUD, według których organ dokonywał zawiadomień załączono do niniejszej skargi. Na etapie sporządzania zawiadomień, organ wykorzystywał te dane w postaci elektronicznej. Organ dopełnił również wymogu zawiadomienia rodziców uczniów S. C. oraz M. i D. G.:

1. zawiadomienie skierowane do M. C., ojca ucznia grupy "o" S. C. zostało skierowane na znany organowi adres, gdzie było dwukrotnie awizowane i nie zostało podjęte w terminie. Organ podjął również próbę bezpośredniego doręczenia, co potwierdza notatka służbowa z 2 lutego 2016 r. (karty 103-113) Nie powinno ulegać wątpliwości, że M. C. powziął wiedzę o zamiarze likwidacji szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed planowaną datą jej likwidacji. Zważyć należy bowiem, że M. C. podpisał się na liście "APEL mieszkańców do wójta Gminy K. Pana S. J. o pozytywne rozpatrzenie wniosku rady rodziców przy ZOW w P. o nieprzekształcanie szkoły oraz zaniechanie działań mających na celu jej zamknięcie" (k. 1-2).;

2. zawiadomienie skierowane do M. G., ojca uczniów M. i D. G. zostało skierowane na oba znane organowi adresy. Organ podjął kilka prób zawiadomienia M. G., które były zwracane organowi jako niepodjęte w terminie lub były odbierane przez dorosłego domownika (karty 242-272). Nie powinno ulegać wątpliwości, że M. G. powziął wiedzę o zamiarze likwidacji szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed planowaną datą jej likwidacji. Zważyć należy, że M. G. podpisał się na liście "APEL mieszkańców do wójta Gminy K. Pana S. J. o pozytywne rozpatrzenie wniosku rady rodziców przy ZOW w P. o nieprzekształcanie szkoły oraz zaniechanie działań mających na celu jej zamknięcie" (k. 1-2). Na liście tej M. G. wskazał również adres, na który dokonywane były zawiadomienia.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Gmina wypełniła obowiązek powiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły o zamiarze likwidacji szkoły. Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły nie jest obowiązkiem o charakterze obiektywnym. Por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2826/14).

Błędnym jest twierdzenie sądu pierwszej instancji jakoby jakikolwiek przepis prawa nakładał na radę gminy obowiązek uzasadniania swoich uchwał i obowiązek podpisania uchwały przez radę gminy. Jakkolwiek skarżący organ nie neguje zasadności ujawnienia motywów swych decyzji przez organy tak, nie sposób wywieść jakoby na organie stanowiącym gminy ciążył bezwzględny obowiązek sporządzenia uzasadnienia każdej uchwały oraz, że obowiązek taki winien być spełniony w określonej formie, np. w formie odrębnej redakcyjnie części uchwały nazwanej uzasadnieniem. Ustawodawca przyznał gminom szereg kompetencji do wewnętrznej samoorganizacji. Kompetencje te obejmują m.in. tryb tworzenia projektu uchwały, dyskusji nad projektem oraz jego przyjęcia. Rada gminy jest w tym zakresie ograniczona bezwzględnie obowiązującymi przepisami, w pozostałym zakresie posiadając jednak swobodę organizacji. Tryb pracy Rady Gminy K. regulowany jest szczegółowo Uchwałą Rady Gminy K. z 1 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy K. Projekt uchwały zgodnie z postanowieniami statutu może być złożony m.in. przez Wójta Gminy K. Projekt uchwały przedstawia się Radzie Gminy wraz z uzasadnieniem, w związku z czym autor projektu sporządza uzasadnienie projektu uchwały. Rada gminy głosuje zatem nad przedłożonym na sesji projektem uchwały znając jego uzasadnienie. W przypadku uchwały Rady Gminy K. z [...] grudnia 2015 r. nr [...], jej projekt przedłożony został Radzie Gminy wraz z uzasadnieniem i w tej też postaci był głosowany przez Radę. Uchwała Rady Gminy K. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] została przyjęta wraz z uzasadnieniem projektu uchwały i po dyskusji nad tym projektem. W aktach sprawy znajduje się uzasadnienie projektu sporządzone przez Wójta Gminy K., przyjęte wraz z projektem uchwały na głosowaniu podczas sesji Rady Gminy K., która odbyła się w dniu [...] grudnia 2015 r. Nie sposób wywodzić wadliwości uchwały z faktu niepodpisania uzasadnienia przez Przewodniczącego Rady Gminy. W szczególności nie uprawnia to do konstatacji jakoby uchwała taka nie posiadała w ogóle uzasadnienia. W zawisłej przed sądem sprawie motywy przemawiające za przyjęciem uchwały zostały ujawnione w uzasadnieniu projektu uchwały, który był głosowany przez Radę Gminy K. Uchwała Rady Gminy K. nr [...] z [...] grudnia 2015 posiada zatem, uzasadnienie. Fakt niepodpisania uzasadnienia przez Przewodniczącego Rady Gminy nie rzutuje w żaden sposób na prawidłowość procedowania Rady Gminy, z tego względu, że projekt uchwały był głosowany wraz z uzasadnieniem. Stanowi to dostateczną podstawę do ustalenia dokładnych motywów podjęcia uchwały i zasad którymi kierował się organ uchwałodawczy. Podobne rozwiązania funkcjonują chociażby w procedurze ustawodawczej Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie to podmiot inicjujący procedurę ustawodawczą sporządza uzasadnienie projektu ustawy, która następnie głosowana jest już bez tego uzasadnienia i w takiej też postaci kierowana jest do publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2013 r. I OSK 240/13 stwierdził, że "w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego", a dopiero "brak uzasadnienia uchwały jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy" powoduje wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji, Sąd I instancji, wywiódł z art. 19 ust. 2 u.s.g. obowiązki organów gminy, których nie ma. Przepis ten nie wymaga, aby uchwała rady gminy zawierała fragment tekstu zatytułowany "uzasadnienie", podpisany przez przewodniczącego Rady Gminy. Zatem Sąd dopuścił się obrazy art. 19 ust. 2 u.s.g. przez błędną wykładnię.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący P. W. i E. W. podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku są trafne.

Na wstępie jednak należy podnieść, że zarzut przyjęcia skargi do rozpoznania przez Sąd I instancji, mimo braku legitymacji skargowej skarżących, a tym samym naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. jest bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego rodziców dziecka likwidowanej szkoły, wynikającego z art. 59 u.s.o. obejmuje nie tylko pozbawienie ich poinformowania o zamiarze likwidacji szkoły w przewidzianym ustawą terminie, ale również pozbawienie ich możliwości kontynuacji nauki w szkole danego typu, lub spowodowanie, że kontynuacja tej nauki będzie znacznie utrudniona lub wiązała się będzie z nadmierną uciążliwością związaną np. z odległością szkoły od miejsca zamieszkania.

Interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały posiadają także nauczyciele likwidowanej szkoły, ponieważ jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, na mocy której tracą oni pracę w likwidowanej szkole. Legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa, niekoniecznie administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ma więc osoba, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt, przy czym niekoniecznie muszą być to prawa lub obowiązki publicznoprawne. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii jest jednolite. Przykładem może być pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie i sądowoadministracyjnym, w sprawach dotyczących jego nieruchomości. Warto też w tym miejscu przytoczyć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), w której Sąd stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Natomiast ma usprawiedliwione podstawy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uchwała Rady Gminy K. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w P., chociaż jest aktem prawnym, to nie jest aktem normatywnym prawa miejscowego, a więc nie podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowy. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację przytoczona w skardze kasacyjnej. Dodać należy, że przyjęty przez Sąd I instancji w tej kwestii pogląd, wcale nie wynika z uchwały składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10.

Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., polegający na błędnym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy został dopełniony wynikający z art. 59 ust. 1 u.s.o. obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji. Wynika to jednoznacznie z dokumentów powołanych przez skarżącego kasacyjnie, a znajdujących się w aktach sprawy.

Wreszcie, podzielić należało zarzut błędnej wykładni art. 19 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi, że "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Wyciąganie z jego treści wniosku, że skoro uzasadnienie stanowi integralną część uchwały, to także powinno być podpisane przez przewodniczącego rady jest rozumowaniem zbyt daleko idącym, ponieważ jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zatem, nawet gdyby przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy, że istnieje obowiązek podpisania uzasadnienia przez przewodniczącego rady gminy, to należałoby uznać, że jest to naruszenie nieistotne, a więc pozostające bez wpływu na wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał szczególny charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżących na drodze sądowej.