Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 683/22 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 683/22 oddalił skargę A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego ustalenia możliwości finansowych (zarobkowych) skarżącego, a także ponoszonych przez niego comiesięcznie wydatków na utrzymanie siebie i rodziny, a przy tym dowolną a nie swobodną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżący nie wykazał w sposób dostateczny, że jego sytuacja materialna daje podstawę do zwolnienia go w całości z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w zakresie uiszczonego wpisu od skargi;

3) przyznanie na rzecz wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przed odniesieniem się do zarzutów zauważyć należy, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie wyłącznie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., jednakże punktem wyjścia stanowić powinna treść przepisów prawa materialnego, na których oparte zostało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 listopada 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 października 2022 r. o odmowie zwolnienia A. J. z obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.800 zł ustalonych postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 24 marca 2020 r. Prawidłowe ustalenie treści normy materialnoprawnej jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 267 K.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Powołany przepis oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 267 K.p.a., może, ale nie musi uwzględnić wniosek. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola tego aktu jest ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie postanowienia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek rozstrzygnięcia uznaniowego oraz czy podjęte na ich podstawie postanowienie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności.

W rozpatrywanej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Prawidłowo w sprawie oceniono zebrany materiał dowodowy, zaś ocena ta znalazła wyraz w uzasadnieniu postanowień obu instancji.

Jak zauważył Sąd I instancji, przed wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy S. pierwszego postanowienia z dnia 24 maja 2021 r. o odmowie zwolnienia skarżącego z kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalono, że strona osiąga dochód miesięczny w kwocie 4.722,59 zł. Skarżący dla wykazania swojej sytuacji finansowej przedstawił szereg dokumentów, w tym oświadczenie o stanie majątkowym, zeznanie podatkowe za rok 2019, kopie nakazów płatniczych za podatek rolny za rok 2019, faktury na zakup oleju napędowego, polisy ubezpieczeniowe za gospodarstwo rolne dot. roku 2019 oraz okresu od 14 września 2020 r. do 13 września 2021 r., polisę ubezpieczenia OC rolników, ubezpieczenia budynków rolniczych, ubezpieczenia NNW, dobrowolnego ubezpieczenia mienia ruchomego, polisy ubezpieczeniowe pojazdów, dokument ubezpieczenia społecznego KRUS za 2019 i 2020 rok, opłaty za telefon, Internet i telewizję za lata 2019-2020, faktury za wodę, kanalizację, energię, gospodarowanie odpadami, dowody wpłat za studia, faktury za paliwo, za badanie gleby, za wapno i nawóz, za wypożyczenie łóżka, za zakup zamrażarki, za naprawę pralki, za honorarium dla adwokata, za odpis sentencji wyroku. Jednakże w toku postępowania, na skutek uchylania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach kolejnych postanowień organu I instancji, skarżący nie wykazywał woli uzupełnienia, a w szczególności aktualizowania materiału dowodowego w istotnym zakresie. Na skutek wezwania z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżący przedłożył jedynie zaświadczenie o zatrudnieniu na stanowisku kierowcy i osiąganego z tego tytułu wynagrodzenia w kwocie 2.217,95 zł oraz wyjaśnił, że z tego dochodu jest utrzymywana czteroosobowa rodzina. Po ponownym wezwaniu z dnia 7 lutego 2022 r. do uzupełnienia wyjaśnień w zakresie rzeczywiście ponoszonych wydatków, jak również dochodu z tytułu pobierania miesięcznego ryczałtu diety za pełnienie funkcji sołtysa przez żonę oraz dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. strona wskazała, że składała już oświadczenie o sytuacji ekonomicznej i rodzinnej, w którym przedstawiła wszelkie ponoszone koszty, zanegowane przez organ. Kolejnymi pismami z dnia 7 marca 2022 r. i 5 kwietnia 2022 r. ponownie zwrócono się do skarżącego o udokumentowanie ponoszonych kosztów (wydatków), jak również m.in. do wskazania czy pobiera on dopłaty z ARiMR. W odpowiedzi z dnia 11 kwietnia 2022 r. A. J. oświadczył, że ani jego stan majątkowy, ani przedłożone wcześniej faktury, polisy i inne dowody zakupu nie uległy znaczącej zmianie, a jedynie wzrosły koszty w związku z ogólną sytuacją ekonomiczno-gospodarczą. Powołał się przy tym na przewlekłość i bezzasadność prowadzonego postępowania i naruszenie zasad konstytucyjnych. Ponadto, zdaniem strony, koszty wyżywienia, zakupu paliwa, butli gazowej, lekarstw oraz informacje czy pobiera i w jakich kwotach dopłaty z ARiMR stanowią wrażliwe dane osobowe, chronione przez RODO – których nie ma obowiązku ujawniania.

Zauważyć należy, że art. 267 K.p.a. pozwala organowi administracji na zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności, to tyle co oczywisty, niezbity, ewidentny brak możliwości ich poniesienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1781/20 oraz z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1365/23). Przepis art. 267 k.p.a. nie odnosi zatem przesłanki niemożności poniesienia kosztów postępowania do jakiegokolwiek oznaczonego zakresu, w szczególności nie wprowadza kryterium uszczerbku utrzymania koniecznego dla strony postępowania i jej rodziny bądź zbytniej uciążliwości poniesienia kosztów, jak czynią to inne regulacje procesowe. Brzmienie art. 267 K.p.a. wskazuje, że ustawodawca ogranicza możliwość udzielenia wnioskowanej ulgi do przypadków wyjątkowych czy też sytuacji nadzwyczajnych, do których można zaliczyć np. znaczne obniżenie zdolności płatniczych dłużnika, spowodowanych zdarzeniem losowym, tj. powódź, pożar lub inne zdarzenia uznane za wyjątkowe.

Zasada obowiązku ponoszenia przez strony (właścicieli nieruchomości) kosztów postępowania rozgraniczeniowego nakazują wobec powyższego traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla trudnych i nadzwyczajnych przypadków życiowych. Ubiegając się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania strona powinna natomiast przestawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym, a także sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność ich poniesienia. Obciążający wnioskodawcę obowiązek wykazania przesłanek stanowiących wyjątek od zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, obejmuje nie tylko wskazanie okoliczności faktycznych i środków dowodowych niezbędnych dla ich udowodnienia, ale również wykazanie niezbędnej aktywności w celu umożliwienia faktycznego przeprowadzenia dowodów przez organ. O ile bowiem można wyrazić generalny pogląd o tym, że w żadnym wypadku organ nie jest całkowicie zwolniony z ustawowo uregulowanych obowiązków procesowych, przewidzianych w przepisach art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., to w sytuacjach, gdy z woli ustawodawcy prawo i obowiązek wykazania danej okoliczności spoczywa na stronie, co ma zwłaszcza miejsce w odniesieniu do sytuacji, gdy ma ona możność wywiedzenia z niej skutków dla siebie korzystnych, ciężar dowodów ulega przesunięciu i obciąża stronę, która z kolei nie może się bronić, wskazując na niedostateczną aktywność organu w przedmiotowym zakresie. Ciężar udowodnienia przez wnioskodawcę okoliczności w tym zakresie spoczywa zatem na wnioskodawcy, bowiem to strona jest dysponentem tych informacji. Złożenie wniosku o ulgę w formie zwolnienia z ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego oznacza natomiast konieczność przedstawienia przez stronę swojej sytuacji życiowej i majątkowej w sposób pełny, pozwalający na jednoznaczne ustalenie, czy ma możliwość poniesienia tych kosztów, czy też nie. Konsekwencją powyższego jest wymóg aby strona w postępowaniu administracyjnym była podmiotem aktywnym i w pełni współpracowała z organem.

Mając na uwadze powyższe prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocenił, że zgromadzona przez organ dokumentacja, w tym przedłożone przez stronę dowody, nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący wykazał niewątpliwą niemożność poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, stosownie do treści art. 267 K.p.a. Istotne jest także, że przed wydaniem postanowienia z dnia 7 października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., kierując się wskazaniami zawartymi w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 6 lipca 2022 r., mocą którego zostało uchylone wcześniejsze postanowienie organu I instancji z dnia 4 maja 2022 r. pismami z dnia 8 sierpnia 2022 r., 6 września 2022 r. oraz 20 września 2022 r. wezwał stronę do przedłożenia aktualnych dowodów obrazujących jej dochody i wydatki. W dniu 5 września 2022 r. strona osobiście zawiadomiła organ, że dostarczyła już wszystkie dokumenty związane ze sprawą, a pismem z dnia 16 września 2022 r. poinformowała, że w 2021 r. zostały przedstawione: polisy, faktury, opłaty, wydatki związane z codzienną egzystencją, które wzrosły wraz z inflacją, a w 2022 r. przedłożono wydatki związane z codziennym bytem, zaświadczenie o zarobkach z tytułu wykonywanej pracy i ryczałt sołtysa otrzymywany przez żonę (który nie wzrósł).

A. J. nie udzielił zatem wszelkich wyczerpujących danych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, co uniemożliwiło organowi odniesienie się do aktualnej sytuacji skarżącego poprzez zestawienie aktualnych dochodów i wydatków. Tymczasem jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, to na osobie wnioskującej o umorzenie czy też zwolnienie od kosztów postępowania ciąży obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 267 K.p.a. Rozpatrujący tego rodzaju wniosek organ nie ma więc bezwzględnego i niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania tego rodzaju okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Mając na uwadze, że skarżący nie spełnił warunku, od którego prawodawca uzależnia przyznania ulgi, tj. nie współdziałał w zakresie wyjaśnienia swojej sytuacji, to brak jest podstaw do przerzucania obowiązku wykazania okoliczności uprawniających do domagania się zwolnienia na organ. Odwoływanie się natomiast do dokumentów złożonych na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przed wydaniem przez Burmistrza Miasta i Gminy S. pierwszego postanowienia z dnia 24 maja 2021 r. o odmowie umorzenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchylonego następnie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 13 października 2021 r. było niewystarczające, bowiem obowiązkiem organów jest orzekanie według stanu faktycznego aktualnego na datę orzekania.

W konsekwencji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.