III SA/Łd 680/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-19	
Data wpływu	2024-09-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Krawczyk
Anna Dębowska
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 984; art.30 ust.1, art. 30 ust.6, art. 39 ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par.1, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1935; par. 14 ust.1 pkt 1 lit. c; rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych	
Sentencja
Dnia 19 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant Asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Białej Rawskiej z dnia 28 czerwca 2024 roku nr IV/29/24 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach podstawowych i przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Biała Rawska dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość, kryteria i tryb przyznawania nagród 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d, § 3 ust. 2 pkt 3 (powinno być § 3 ust. 3 pkt 3) oraz § 7 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy Białej Rawskiej na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2024 r. Rada Miejska w Białej Rawskiej podjęła uchwałę Nr IV/29/24 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach podstawowych i przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Biała Rawska dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość, kryteria i tryb przyznawania nagród. Stosownie do treści § 1 uchwały Regulamin określający ww. kwestie stanowi załącznik do uchwały.

Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 5 lipca 2024 r. organ nadzoru powiadomił Radę Miejską w Białej Rawskiej o zastrzeżeniach co do legalności regulacji zawartych w uchwale.

W wyjaśnieniach udzielonych 11 lipca 2024 r. Zastępca Burmistrza Białej Rawskiej podzielił uwagi organu nadzoru i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Nie zajął natomiast stanowiska w zakresie uwag organu nadzoru dotyczących § 7 ust. 6 Regulaminu.

Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę w zakresie:

1. § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, zarzucając tym przepisom istotne naruszenie prawa, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 755), dalej: "rozporządzenie", poprzez wskazanie kryteriów na podstawie których należy się dodatek motywacyjny nauczycielom i dyrektorom (systematyczne i efektywne przygotowywanie się do przydzielonych obowiązków, dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych, racjonalne gospodarowanie środkami budżetowymi), które nie mieszczą się w katalogu ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w § 6 rozporządzenia, zaś należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela i/lub dyrektora;

2. § 7 ust. 6 Regulaminu, zarzucając temu przepisowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986 z poźn. zm.) poprzez niedozwoloną modyfikację regulacji ustawowej zawartej w tym przepisie, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem wynagrodzenie wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo "z dołu w ostatnim dniu miesiąca", zaś w § 7 ust. 6 Regulaminu użyto określenia "z dołu".

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że regulacje zawarte w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w istotny sposób naruszają § 6 rozporządzenia. W ocenie skarżącego, systematyczne i efektywne przygotowywanie się do przydzielonych obowiązków, dbałość o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych, a także racjonalne gospodarowanie środkami budżetowymi należą do podstawowych obowiązków związanych z pracą nauczyciela i/lub dyrektora i w żaden sposób nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego zawartych w § 6 ww. rozporządzenia. Wojewoda Łódzki zaznaczył, że tożsame i podobne kryteria przyjęte w innych regulaminach wynagradzania nauczycieli były już przedmiotem wyroków sądów administracyjnych, w których jednoznacznie rozstrzygnięto, że nie wynikają one z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w § 6 rozporządzenia.

Skarżący wskazał jednocześnie na błędną numerację w obrębie § 3 Regulaminu, podnosząc, że ust. 2 został w nim użyty dwa razy. Wskazanie przez skarżącego dwukrotnie tego samego ustępu w § 3 Regulaminu wynika z błędu powtórzenia ust. 2 przez Radę Miejską w Białej Rawskiej przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Ponadto, w ocenie skarżącego, § 7 ust. 6 Regulaminu istotnie narusza art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela, prowadząc do niedozwolonej modyfikacji regulacji ustawowej zawartej w tym przepisie. W tym zakresie skarżący podkreślił, że zgodnie z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Użyte w powołanym zapisie Regulaminu określenie "z dołu" nie jest tożsame z użytym w art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela "z dołu w ostatnim dniu miesiąca", przez co doszło do modyfikacji zapisów ustawowych. W ocenie skarżącego regulacja § 7 ust. 6 Regulaminu jest nie tylko wprost niezgodna z art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela, ale również pozostaje poza materią do uregulowania w uchwale w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, wobec czego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d, § 3 ust. 2 pkt 3 oraz § 7 ust. 6 Regulaminu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Białej Rawskiej wniosła o jej uwzględnienie, wskazując, że na najbliższej sesji 30 sierpnia 2024 r. zostanie podjęta nowa uchwała uwzględniająca wszystkie uwagi organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Brak ustawowej definicji istotnego naruszenia prawa, które może powstać poprzez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i judykaturze. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2; wyroki WSA: w Kielcach z 31 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 380/24, w Olsztynie z 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 433/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, stanowi między innymi brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Białej Rawskiej z 28 czerwca 2024 r. Nr IV/29/24 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość, szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom zatrudnionym w szkołach podstawowych i przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Biała Rawska dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość, kryteria i tryb przyznawania nagród. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 i 6a w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.).

Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nieodnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroki NSA: z 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 3662/21, z 19 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2048/17, dostępne w CBOSA).

Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne niewątpliwie regulują kwestie wynagrodzenia wszystkich nauczycieli szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina Biała Rawska. Wskazane normy mają charakter norm generalnych, bowiem nie są skierowane do indywidulanie oznaczonego adresata, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Jednocześnie normy ustanowione w zaskarżonej uchwale obejmują swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne, co oznacza, że mają charakter abstrakcyjny. Przedmiotowa uchwała stanowi zatem akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mają obowiązek działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Regulacje zawarte w akcie organu jednostki samorządu terytorialnego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu jednostki samorządu terytorialnego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09, z 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 132/18, w Poznaniu z 14 czerwca 2018 r. IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. II GSK 2114/11, dostępne w CBOSA).

Powyższe wynika również z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Stosownie do § 137 zamieszczonego w dziale VI wskazanego rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie zaś z treścią § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.), zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Ustawodawca w powołanym wyżej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela określił kwestie, które powierzył organowi prowadzącemu szkołę do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie zakreślając granice upoważnienia. Zawarta w cytowanym przepisie norma kompetencyjna upoważnia organ stanowiący samorządu terytorialnego do określenia w regulaminie wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, w tym nagród.

W ocenie sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut istotnego naruszenia prawa treścią § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 (powinno być § 3 ust. 3 pkt 3) załącznika do uchwały. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d Regulaminu Rada Miejska przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczyciela bierze się pod uwagę jakość świadczonej pracy, w tym związanej z powierzonym stanowiskiem, dodatkowym zadaniem lub zajęciem, a w szczególności charakteryzującą się systematycznym i efektywnym przygotowywaniem się do przydzielonych obowiązków oraz dbałością o estetykę i sprawność powierzonych pomieszczeń, pomocy dydaktycznych lub innych urządzeń szkolnych. Z kolei w § 3 ust. 2 pkt 3 (powinno być § 3 ust. 3 pkt 3) Regulaminu organ stanowiący postanowił, że warunkiem przyznania dyrektorowi dodatku motywacyjnego jest ponadto racjonalne gospodarowanie środkami budżetowymi oraz podejmowanie inicjatyw zmierzających do pozyskiwania środków pozabudżetowych.

Wskazać należy, że z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia w drodze regulaminu stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że szczegółowe warunki przyznawania dodatku motywacyjnego, o których mowa w delegacji z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, muszą wynikać z ogólnych kryteriów przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 755), dalej: "rozporządzenie" (por. m.in. wyroki WSA: w Krakowie z 9 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1007/09 i w Łodzi z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 96/20). W myśl § 6 rozporządzenia do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Treść przytoczonego przepisu rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest osiągnięcie ponadprzeciętnych (nadzwyczajnych), w sensie pozytywnym, efektów w pracy pedagogicznej nauczyciela. Wskazują na to sformułowania użyte w § 6 rozporządzenia takie jak "osiągnięcia", "wprowadzenie innowacji pedagogicznych", "zaangażowanie w realizację czynności i zajęć" czy "szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków". W związku z powyższym należy przyjąć, że dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, nie zaś za normalne (standardowe) wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Tym samym uprawnionym jest stwierdzenie, że dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielom wyróżniającym się w stosunku do pozostałych nauczycieli osiągnięciami w jakiejś dziedzinie bądź zaangażowaniem czy też wprowadzeniem innowacji.

Zdaniem sądu warunki przyznania nauczycielom dodatku motywacyjnego określone w § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d oraz § 3 ust. 2 pkt 3 (powinno być § 3 ust. 3 pkt 3) załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią podstawowe obowiązki każdego nauczyciela związane z powierzonym stanowiskiem i nie wynikają z ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego określonych w rozporządzeniu. W świetle wymienionych zapisów załącznika do uchwały dodatek motywacyjny przysługiwałby za wykonywanie normalnych obowiązków nauczyciela, co jest sprzeczne z ogólnymi warunkami przyznawania tego dodatku, wymienionymi w § 6 powołanego rozporządzenia. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że warunki przyznania dodatku motywacyjnego sformułowane w zakwestionowanych przez skarżącego zapisach Regulaminu nie mieszczą się w warunkach przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, o których mowa w rozporządzeniu. Powyższe oznacza, że oznacza, że zapisy te zostały wydane z naruszeniem § 6 rozporządzenia oraz delegacji ustawowej określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela.

Zasadny jest również drugi zarzut postawiony w skardze, tj. zarzut istotnego naruszenia prawa treścią § 7 ust. 6 załącznika do uchwały, w którym określono, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw wypłaca się z dołu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Karty Nauczyciela wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 4 cyt. ustawy, składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że kwestie dotyczące terminu wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia zostały szczegółowo określone w ustawie. Jednocześnie, mając na względzie treść art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, stwierdzić należy, że kwestie te nie zostały pozostawione przez ustawodawcę do ustalenia w ramach regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli. W zakresie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw ustawodawca w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela upoważnił radę gminy jedynie do określenia szczegółowych warunków jego obliczania i wypłacania. Ponadto należy zauważyć, że regulacja przyjęta w § 7 ust. 6 załącznika do uchwały nie tożsama z regulacją zawartą w art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela. W zaskarżonym zapisie załącznika do uchwały jest mowa o wypłacie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw "z dołu", podczas gdy art. 39 ust. 4 powołanej ustawy określa, że przedmiotowe wynagrodzenie wypłaca się "z dołu w ostatnim dniu miesiąca". Oznacza to, że Rada Miejska w Białej Rawskiej, określając w § 7 ust. 6 załącznika do uchwały termin wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wykroczyła poza zakres udzielonej jej kompetencji ustawowej wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela i dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 39 ust. 4 tej ustawy.

Dodać należy, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Białej Rawskiej zostanie podjęta nowa uchwała, uwzgledniająca wszystkie uwagi organu nadzoru, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że skutki prawne zmiany bądź uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, odpowiednio w całości lub części. Natomiast uchylenie, czy zmiana aktu prawa miejscowego nie wywołują wstecznego skutku, tylko skutek ex nunc (na przyszłość), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę.

Reasumując, w ocenie sądu kwestionowana uchwała w części obejmującej zaskarżone przez Wojewodę Łódzkiego zapisy załącznika do tej uchwały wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia i w sposób niedozwolony modyfikuje regulację ustawową. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje sąd do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały.

Wobec powyższego, z uwagi na istotne naruszenia prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i d, § 3 ust. 2 pkt 3 (powinno być § 3 ust. 3 pkt 3) oraz § 7 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).

eg