Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

I SA 361/03

U z a s a d n i e n i e

Minister Kultury decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] zespołu kościoła parafialnego pod wezwaniem [...] w [...], w skład którego wchodzi kościół drewniany, plebania murowana i dzwonnica drewniana. Uzasadniając tę decyzję organ podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności opierał się na zarzucie wydania decyzji o wpisie do rejestru w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wydając decyzję o wpisie do rejestru posiadał do tego umocowanie wynikające z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, a zatem istniała podstawa prawna do wydania decyzji. Kwestionowana decyzja nie narusza także rażąco prawa. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, w oparciu o który wydana została decyzja, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister wskazał, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwoma decyzjami. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż różne są przedmioty powołanych decyzji. Decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1983 r., nr [...] dotyczy pozwolenia na budowę kościoła parafialnego wraz z wieżą i łącznikiem na działce przy ul. [...] w [...], natomiast decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [..] z [...] sierpnia 1987 r. dotyczy wpisu do rejestru zabytków istniejącego na tej działce zespołu kościoła parafialnego. Wprawdzie w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarty został warunek rozbiórki istniejącego kościoła i plebanii, jednak decyzja w sprawie pozwolenia na rozbiórkę tych obiektów nie zapadła. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. (Dz. U.rz. Woj. Łódzkiego Nr 6, poz. 71) nie ma ustaleń wskazujących na konieczność likwidacji zabytkowych obiektów na omawianym terenie [...], objętym strefą ochrony konserwatorskiej. W omawianej sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków.

Rzymskokatolicka Parafia [...] w [...] u. [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że wydana decyzja narusza art. 77 § 1 k.p.a. Błędne jest rozumowanie organu oddzielające przedmioty sprawy – pozwolenie na budowę i wpis do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 33 prawa budowlanego pozwolenie na budowę nowego kościoła dotyczy całego zamierzenia i jednocześnie jest zatwierdzeniem szczegółowego planu realizacji zagospodarowania działki, który wskazuje umiejscowienie budynku nowego kościoła i wymaga rozbiórki starego kościoła i plebanii. Budynek nowego kościoła został usytuowany na działce w sposób wymagający rozbiórki sąsiadujących budynków. Pozwolenie na budowę jest kompleksowe i dotyczy także rozbiórki wskazanych obiektów. Wyczerpuje to treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wystarcza do stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W uzasadnieniu decyzji Ministra pominięto naruszenie przez decyzję o wpisie art. 29 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, który zakreśla termin trzech miesięcy na wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, a po tym terminie decyzja z mocy prawa jest nieważna, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również wystarcza do stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji pominięto zarzut, iż decyzja o wpisie do rejestru oparta jest na dowodach niezgodnych z prawdą, gdyż plebania nie była wybudowana według projektu H. S. a kościół nie jest wybudowany zgodnie z przywołanym projektem. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się również do okoliczności, dlaczego decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków wydana została po czterech latach trwania budowy nowego kościoła z naruszeniem art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury. Powoływanie się na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest uzasadnione, ponieważ jest to dokument późniejszy.

Minister Kultury decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. Ustosunkowując się do zarzutów organ nie podzielił stanowiska, iż błędne jest rozumowanie oddzielające przedmioty sprawy – pozwolenie na budowę nowego kościoła i wpis do rejestru istniejącego zespołu budynków. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy służby konserwatorskiej działają na podstawie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury. Przepisy zawarte w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są podstawą działań organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Zarzut, że decyzja z [...] sierpnia 1987 r. narusza art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury jest bezzasadny. Przepis ten w powiązaniu z art. 27 i 28 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków może, a nie jak twierdzi strona ma obowiązek, wstrzymać wszelkie czynności podjęte przy obiekcie jeszcze nie wpisanym do rejestru, jeżeli istnieją podstawy do takiego wpisu. Termin 3 miesięcy ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do określonej tymi przepisami procedury. Wpis do rejestru zabytków omawianych obiektów został dokonany z urzędu na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, który nie określa terminu dokonania wpisu. Decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] marca 1983 r. o pozwoleniu na budowę nowego kościoła i plebanii nie była skierowana do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zawarte w tej decyzji informacje dotyczące rozbiórki istniejących budynków nie były zatem znane organowi służby konserwatorskiej.

Kwestia autorstwa projektu obiektów wpisanych do rejestru jest przedmiotem prowadzonego obecnie postępowania w sprawie skreślenia tych obiektów z rejestru zabytków, a ewentualne rozbieżności ze stanem obecnym nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wbrew twierdzeniu strony informacje dotyczące przedmiotowego zespołu budynków zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] z 1993 r. mają w sprawie istotne znaczenie. W planie tym w jednostce [...], w której usytuowany jest omawiany zabytkowy zespół kościoła parafialnego, nie przewidziano żadnych obiektów do likwidacji, wskazano jedynie, że jest to teren usług o nie zakończonym procesie realizacji. Odniesienie się do ustaleń obowiązującego planu było konieczne, ponieważ plan – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury – jest uzgadniany z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Strona nie może oczekiwać od organu służby konserwatorskiej rozwiązania problemu natychmiastowego dokończenia budowy, dokonania odbioru i oddania do użytkowania nowego kościoła, ponieważ kwestie te pozostają poza kompetencją tych służb i nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rzymskokatolicka Parafia [...] w [..] podniosła, że obowiązujące pozwolenie na budowę nowego kościoła nakazuje rozbiórkę istniejących budynków starego kościoła oraz plebanii. W związku z rozpoczętą budową nowego kościoła Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] zlecił opracowanie studium historyczno – ruralistycznego wsi [...], z którego wynika m.in., że konieczne jest niezwłoczne cofnięcie decyzji o rozbiórce kościoła. Krytycznie do tego studium odniósł się doc. dr arch. H.J. Decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków jest sprzeczna z obowiązującym pozwoleniem na budowę nakazującym rozbiórkę budynków starego kościoła oraz plebanii. Wydając decyzję o wpisie do rejestru Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] nie wystąpił o cofnięcie pozwolenia na budowę. W decyzjach Ministra Kultury z [...] listopada 2002 r. i [...] grudnia 2002 r. zawarte jest błędne rozumowanie oddzielające przedmioty sprawy – pozwolenie na budowę nowego kościoła i wpis do rejestru istniejącego zespołu budynków, pomimo iż dotyczą tego samego podmiotu. Nowy kościół został usytuowany na działce w sposób wymagający rozbiórki sąsiadujących budynków. Pozwolenie na budowę jest kompleksowe. Minister w decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. pominął naruszenie art. 29 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Konserwator zgodnie z art. 28 tej ustawy miał obowiązek wstrzymać budowę i wystąpić o cofnięcie pozwolenia na budowę po powzięciu wiadomości o zagrożeniu obiektów mogących być wpisanymi do rejestru. Termin do wydania decyzji o wpisie liczy się od powzięcia wiadomości o powstałym zagrożeniu. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2002 r. podano, że nie można ustalić daty powzięcia wiadomości. Za taką datę należy uznać [...] października 1985 r., czyli datę wydania recenzji. Decyzja o wpisie do rejestru wydana została w oparciu o dowody niezgodne z prawdą i ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Plebania nie jest wybudowana według projektu H. S., kościół również nie jest wybudowany zgodnie z powołanym projektem. Kościół zachował się w stanie wskazującym na podobieństwo z projektem. Powołane studium historyczno – ruralistyczne zawiera szereg poważnych błędów. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się również, dlaczego decyzję o wpisie wydano [...] sierpnia 1987 r. – po czterech latach budowy nowego kościoła. Narusza to art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury i ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja o wpisie blokuje dokończenie budowy i oddanie do użytku nowego kościoła, co godzi w interes społeczny parafian. Przywołanie w decyzjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest niczym uzasadnione, ponieważ jest to dokument późniejszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżone decyzje Ministra Kultury nie naruszają prawa.

Artykuł 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji administracyjnej skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Powołany wyżej przepis wyznacza równocześnie granice trwałości decyzji ostatecznych. W przypadkach przewidzianych w k.p.a. decyzja ostateczna może być wzruszona m.in. przez stwierdzenie jej nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a wylicza wyczerpująco wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym, których usuwanie dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniana jest sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie.

Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wymienia wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na ten właśnie przepis powołuje się skarżąca w skardze do Sądu. Przepis ten zawiera dwie przesłanki stwierdzenia nieważności.

Orzekając o wpisaniu do rejestru zabytków kościoła, plebanii i dzwonnicy Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w decyzji z dnia [..] sierpnia 1987 r. powołał przepisy art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Istniała więc podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków i Sąd podziela pogląd organu w tym zakresie.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, to takie naruszenie, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zatem wówczas tylko, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a nie jego wykładnią, dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności.

Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury, iż kwestionowana decyzja wydana została na podstawie właściwie zastosowanych przepisów i nie narusza prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydane pozwolenie na budowę nowego kościoła, nawet w sytuacji, gdy zawiera stwierdzenie o konieczności rozbiórki starego kościoła i plebanii, nie oznacza, że decyzja z 1987 r. rażąco narusza prawo. Obie wymienione decyzje (o pozwoleniu na budowę i o wpisaniu do rejestru zabytków) oparte są na różnych podstawach prawnych, zatem każda z nich podlega ocenie na podstawie przepisów prawa, które stanowiły podstawę jej wydania, a nie w związku z inną decyzją administracyjną, nawet wówczas, gdy pozostają one ze sobą w sprzeczności. W związku z tym nie ma podstaw do prezentowanego w skardze stanowiska, że sprzeczność ta wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. że doszło do rażącego naruszenia prawa. W powołanym przepisie chodzi o rażące naruszenie prawa (ustawy, rozporządzenia), a nie o naruszenie ustaleń innej decyzji administracyjnej, choćby nawet dotyczyła tego samego podmiotu. Decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków ma byt prawny niezależny od decyzji o pozwoleniu na budowę. Jej legalność może być oceniana na podstawie przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, a nie w związku z treścią innej decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności z tego powodu, że jest sprzeczna z inną decyzją. Wobec powyższego zarzuty skarżącej w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadnione.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury, to Sąd uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy stosuje się również do dóbr kultury jeszcze nie wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli istnieją podstawy do takiego wpisu. Analiza tego przepisu wskazuje, ze dotyczy on zarządzeń o wstrzymaniu robót prowadzonych bez zezwolenia właściwego konserwatora zabytków na obiektach zabytkowych albo obiektach, które mogą by wpisane do rejestru, jeżeli istnieją podstawy do takiego wpisu. Wstrzymanie czynności podjętych bez zachowania przepisów art. 27 ustawy następuje w formie zarządzenia, które traci moc z samego prawa, jeżeli w ciągu trzech miesięcy od ich wydania nie nastąpi wpis do rejestru zabytków. Powołany przepis art. 29 dotyczy zatem utraty mocy prawnej zarządzeń, wydanych stosownie do art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy i w warunkach określonych w art. 27, a nie o utraty mocy decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków.

Stan sprawy wskazuje, że właściwym trybem do wyeliminowania sprzeczności pomiędzy decyzjami o wpisaniu do rejestru zabytków i pozwoleniem na budowę nowego kościoła są przepisy o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).