Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/16 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...]; 2. zasądza do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 361/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] lipca 2015 r. skarżący zwrócił się o wydanie zgody na wybudowanie zjazdu publicznego do działki nr [...] w [...] przy drodze krajowej nr [...] od strony północnej działki nr [...], a należącej do wnioskodawcy, jako zjazd przyległy - styczny do zjazdu prowadzącego do działki [...] nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...] udzielił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]i do parametrów zjazdu publicznego z zastrzeżeniem, że:

1. maksymalna szerokość zjazdu 7,00 metrów (istniejąca szerokość zjazdu 5,00 m po przebudowie winna wynosić 7,00 m). Istniejący zjazd zostanie przebudowany w kierunku działki nr [...] w [...];

2. krawędź nawierzchni zjazdu na połączeniu z drogą należy wyokrąglić łukiem min. 6,00 m;

3. pochylenie podłużne zjazdu dostosować do spadku poprzecznego drogi krajowej; nawierzchnię zjazdu na długości min. 5,00 m licząc od krawędzi jezdni drogi krajowej należy wykonać jako bitumiczną;

4. przy projektowaniu zjazdu uwzględnić odwodnienie terenu działek z wykluczeniem włączenia wód opadowych w obręb pasa drogowego drogi krajowej;

5. koszt przebudowy wszystkich urządzeń pozostających aktualnie w pasie drogowym ponosi inwestor budowy zjazdu;

6. projekt zjazdu należy opracować zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.);

7. zjazd służyć będzie jako dojazd do istniejącej zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] oraz projektowanego obiektu handlowo-usługowego na działce nr [...] w [...].

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie kwestii szerokości zjazdu wskazując, że pobliskie zjazdy indywidualne mają szerokość 7 - 8 m zatem uzasadnione jest żądanie zmiany decyzji w ten sposób, żeby szerokość zjazdu tylko dla wnioskodawcy wynosiła ok. 6 m, a w przypadku przebudowy istniejącego zjazdu ok. 11 m.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy dwóch działek o nr [...] i [...], położonych w [...], gmina [...]. Współwłaścicielami działki nr [...] są: A. W., M. W. i R. W. Pełni ona funkcję drogi dojazdowej do zabudowy mieszkalnej znajdującej się na działce nr [...]. Natomiast właścicielem działki nr [...] jest T.S. Istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], który ma zostać przebudowany, figuruje w Banku Danych Drogowych jako zjazd o nawierzchni z tłucznia, szerokości 5 m, zlokalizowany w km 656 + 070, strona prawa. Organ na podstawie pomiarów dokonanych w terenie ustalił, że na wysokości działek nr [...]i [...] szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] wynosi 7 m.

Organ wyjaśnił, że wydawana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych decyzja jest decyzją uznaniową. Wskazał, że z treści § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wynika natomiast podział zjazdów na kategorie oraz warunki jakie musi spełniać zjazd zakwalifikowany do każdej z tych kategorii.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zauważył, że z uwagi na planowaną na działce nr [...] działalność gospodarczą w przedmiotowej sprawie właściwy będzie zjazd publiczny. Ponadto wskazał na treść § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazując na warunki techniczne jakie ten zjazd powinien spełniać. Jednocześnie wskazał, że szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] na wysokości działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] wynosi 7 m, zatem szerokość jezdni zjazdu wskazana w decyzji jest największą możliwą szerokością jezdni zgodną z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Odwołując się zaś do wskazanych przez skarżącego istniejących zjazdów o większej szerokości organ wskazał, że zjazdy powstały w innym stanie faktycznym i prawnym a zatem w czasie przebudowy drogi krajowej nr [...] zarządca drogi, stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zobowiązany był odbudować istniejące zjazdy, zachowując ich dotychczasową szerokość.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 7, 8, 77, 64 § 2 k.p.a. Ponadto wniósł o zmianę usytuowania zjazdu publicznego tak aby był odrębnym przyległym-stycznym do zjazdów do działek [...] i [...] o szerokości powyżej 5 m lub odrębnym przyległym-stycznym do zjazdów do działki [...] o szerokości powyżej 5 m lub wspólny do działki [...] o szerokości 10 m lub szerszy ze względów bezpieczeństwa. Jednocześnie wniósł o ustalenie innego rodzaju utwardzonej nawierzchni zjazdu w postaci kostki betonowej na podkładzie betonowym wymaganej grubości, tak jak wszystkie okoliczne zjazdy indywidualne publiczne lub w całości betonowym.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wskazał, że kwestię budowy i przebudowy oraz odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu reguluje art. 29 ustawy o drogach publicznych, natomiast warunki techniczne jakie zjazd powinien spełniać określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430). Sąd wskazał, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu należy do decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego zatem zakres kontroli sądowej ograniczony jest do zbadania czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ dokonał pomiaru drogi zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tym samym przekonanie skarżącego o tym, że szerokość drogi wynosi 10,5 m wynika prawdopodobnie z błędnej interpretacji pojęcia jezdni drogi dokonanej przez skarżącego. Sąd podzielił również argumentację organu odnoszącą się istniejących już zjazdów z drogi, które powstały w innym stanie faktycznym.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący zarzucając w niej:

- naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię łub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 i art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych:

a) poprzez błędną wykładnię pojęcia uznania administracyjnego w związku z wadliwym przyjęciem, że "sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego", podczas gdy Sąd I instancji powinien był skontrolować decyzję organu również pod względem powyższych kryteriów,

b) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach uznania administracyjnego organ mógł wydać zezwolenie na przebudowę z zastrzeżeniami pomimo, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek obiektywnych dowodów - przeprowadzonych z udziałem skarżącego jako strony postępowania (np. protokołu pomiaru zjazdu i drogi) - wskazujących na zasadność zastrzeżeń poczynionych w zezwoleniu na przebudowę, co w przedmiotowej sprawie jest jaskrawym przejawem dowolności działania organu i nadużycia uznania administracyjnego,

- naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego kryterium słuszności i celowości przy badaniu ewentualnego przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zignorowanie przez Sąd I instancji naruszeń prawa poczynionych przez organ a polegających na uchybieniu przepisom art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., pomimo obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy zarzut nie został podniesiony przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do argumentacji przedstawionej w skardze, a w szczególności bez wyjaśnienia co było podstawą ustalonego przez sąd stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (przede wszystkim przyjęta szerokość zjazdu i drogi), co do którego skarżący od początku zgłaszał zastrzeżenia, jak również brak stanowiska co do możliwości innego umiejscowienia zjazdu publicznego oraz co do ustalenia innego rodzaju utwardzonej nawierzchni zjazdu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazuje, że Sąd I instancji nie poddał wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji organu,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi na decyzję i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ dowolnie ustalił stan faktyczny sprawy, bez wnikliwej analizy i bez jej dokładnego wyjaśnienia (w szczególności bez oględzin zjazdu i drogi z udziałem skarżącego i bez profesjonalnych pomiarów szerokości zjazdu i drogi), bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, które powinno cechować postępowanie w drugiej instancji wydał decyzję przekraczającą granice uznania administracyjnego, a co najmniej wydał decyzję w sposób, który uniemożliwia kontrolę sądową granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o przyznanie adwokatowi T. P. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu wskazano, że pomimo tego, że decyzja w zakresie przebudowy zjazdu jest decyzją uznaniową to Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że "sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji ma obowiązek zbadać, czy spełnione zostały kryteria słuszności i celowości w oparciu o dowody znajdujące się w aktach sprawy, które powinien był zgromadzić organ administracyjny w sposób obiektywny i wszechstronny. Natomiast w jego opinii organ dowolnie ograniczył szerokość zjazdu o czym świadczy również okoliczność wykonania czynności związanych z pomiarem szerokości drogi bez udziału skarżącego.

Ponadto skarżący wskazał, że orzekając w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był związany zarzutami skargi a zatem powinien był dostrzec również te naruszenia prawa, których nie zauważył skarżący. Natomiast Sąd nie zauważył, że organ ograniczył się on jedynie do powierzchownej analizy sprawy i wcale nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do poczynienia ustaleń faktycznych, a w konsekwencji, do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego organ naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. nie przeprowadzając w postępowaniu odwoławczym żadnego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na wyjaśnienie wątpliwości podnoszonych przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zauważył, że organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie przepisy prawa potraktował szerokość pasa środkowego jako element wyłączony z pomiarów oraz dlaczego ma on obowiązek utwardzać nawierzchnię zjazdu w taki sposób, w jaki przyjął to organ w zaskarżonej decyzji. Ponadto w jego opinii Sąd pominął również, że organ nie wyjaśnił dlaczego zjazd nie może zostać potraktowany jako indywidualny.

W ocenie skarżącego powyższe uchybienia przemawiają za uznaniem, że Sąd nie odniósł się do wszystkich istotnych dla skarżącego zarzutów podniesionych w skardze a w uzasadnieniu nie wskazał dlaczego przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia organu w zakresie szerokości drogi, natomiast pominął odmienne twierdzenia skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarg kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Powołany przepis ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na ustawie p.p.s.a. Przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zignorowanie przez Sąd I instancji naruszeń prawa poczynionych przez organ a polegających na uchybieniu przepisom art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Umknęło uwadze Sądu I instancji, że rozpoznając ponownie sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odniósł się jedynie do kwestii związanych z szerokością zjazdu przyjmując, że decyzja została zaskarżona jedynie w punkcie 1. Tymczasem lektura wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2015 r. wskazuje, że skarżący kwestionuje nie tylko szerokość zjazdu, ale także inne warunki techniczne, w tym wykonanie nawierzchni zjazdu jako bitumicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie nawierzchnia zjazdu powinna być wykonana z kostki betonowej. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań ani organu administracji, ani też w tym zakresie nie została rozważona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustosunkować się do powyższego zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenić jego zasadność.

Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą ustalenia szerokości jezdni, która to szerokość ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na treść § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a określającego dopuszczalną szerokość zjazdu, była jedynie informacja z Oddziału GDDKiA w [...] uzyskana telefonicznie w dniu [...] listopada 2015 r. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie, to jest projektu budowlanego "Przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w [...] (gmina [...]) z sierpnia 2018 r." sporządzonego przez mgr inż. M. S. oraz pisma GDDKiA z [...] września 2018 r. uzgadniającego pozytywnie projekt budowlany wynika, że szerokość jezdni wynosi więcej niż 7 m.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia jaka jest szerokość jezdni, co pozwoli na prawidłowe ustalenie szerokości zjazdu.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien skontrolować zaskarżoną decyzję, która jest decyzją uznaniową pod względem jej słuszności i celowości.

Zauważyć należy, że sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już w zasadzie nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności a postępowanie prowadził zgodnie z regułami. Kontrola legalności decyzji uznaniowych polega też na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane pod tym kątem, czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1855/17).

Ponadto zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej konstruując zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż nie można skutecznie dowodzić błędu w subsumcji przez kwestionowanie prawidłowości dokonanych przez sąd ustaleń faktycznych. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nie może opierać się na kwestionowaniu przyjętego przez organy przy rozstrzyganiu sprawy stanu faktycznego, ponieważ zarzut wadliwego przeprowadzenia lub oceny dowodów i ustalenia stanu faktycznego winien być formułowany w ramach podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalne jest wobec tego zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Jak trafnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1863/17: "(...) Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych nie mógł zostać uwzględniony.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2015 r.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.