Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 978/24 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 26 stycznia 2023 r. nr DRP.WPAIV.411.348.2024.ARA, L.dz.3113.27M0024L1 w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. V SA/Wa 978/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Fundusz dalej zwany PFRON) z dnia 26 stycznia 2024 r. nr DRP.WPAIV.411.348.2024.ARA L.dz.3113.27M0024L1 w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2023 r., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożyła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to:

a) naruszenie art. 134 par. 1 P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. jako że organ nie wyjaśnił istoty sprawy, pominął okoliczności związane ze złożeniem wniosku o pierwsze dofinansowanie wynagrodzeń pracowników dopiero za luty 2020, a w konsekwencji oddalił wniosek o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników za okres sprawozdawczy sierpień 2023 i przedwczesne wydanie decyzji oraz z naruszeniem przepisu art. 6 oraz art. 7a i 8 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady legalizmu oraz poprzez rozstrzygnięcie w zakresie wątpliwości treści normy prawnej na niekorzyść strony i naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej poprzez odwołanie się do pozaprawnych kryteriów w zakresie oceny złożonego przez stronę wniosku, z pominięciem kryteriów ustawowych, a w konsekwencji oparcie decyzji jedynie o motywy przyjęcia aktu prawnego, które nie mają charakteru przepisów materialnoprawnych,

b) naruszenie art. 134 par 1 P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu, która obarczona jest wadą naruszeń prawa materialnego tj. z naruszeniem przepisu art. 26a ust. 1 w zw. z art. 36b ust. 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie kwoty dofinansowania w kwocie niezgodnej ze złożonym wnioskiem,

c) naruszenie art.151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił stan prawny sprawy albowiem z ustaleń stanu faktycznego wyciągnął nieprawidłowe wnioski w zakresie stanu prawnego w żaden sposób nie wiążąc daty pierwszego złożenia wniosku o dofinansowanie z faktem prowadzenia przez spółkę korekt i rozliczeń z PFRON, w konsekwencji zakończenia których spółka złożyła pierwszy wiosek o dofinansowania, a konsekwencji błędne i dowolne uznanie, iż pomoc w zakresie dofinansowania nie była spółce potrzebna. Opisany błąd w stosowaniu przepisów postępowania doprowadził do błędnej oceny stanu prawnego sprawy, dlatego ma Istotny wpływ na jej wynik.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, o czym stanowi art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

a) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 26a ust. 1 w zw. z art. 26b ust. 1 i 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (dalej ustawa o rehabilitacji) poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, iż skarżąca nie jest uprawniona kwoty dofinansowania za miesiąc luty 2023 , li tylko z tego powodu, iż nie złożyła wniosku za miesiąc październik 2019, w sytuacji gdy żaden przepis ustawy nie uzależnia przyznania kwoty dofinansowania za dany miesiąc do złożenia wniosku za pierwszy miesiąc w którym możliwym było uzyskanie dofinansowania oraz pominięcie zasady wynikającej z ww. ustawy iż dofinansowanie jest dofinansowaniem miesięcznym za każdy miesiąc, w którym pracodawca spełnia warunki do uzyskania takiego dofinansowania,

b) naruszenie prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie li tylko motywów rozporządzenia KOMISJI (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu z dnia 17 czerwca 2014 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 187, str. 1) w sytuacji gdy motywy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, a jedynie mogą mieć walor pomocniczy przy ustalaniu wykładni konkretnego przepisu, a w konsekwencji oparcie wyroku o nie znajdującą oparcia w jakimkolwiek przepisie zasadę, że niezłożenie wniosku o dofinansowanie w określonym terminie uniemożliwia uzyskanie dofinansowania w kolejnych miesiącach.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że iż motywy oddalenia skargi przytoczone przez Sąd, wynikające z pkt 18 preambuły) mają znaczenie dla wykładni przepisów prawa, to jednak nie można z ich treści konstruować normy prawnej nieznanej ustawie o rehabilitacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej spółki, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu podstawach prawnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów zawartych w punkcie 2 lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że wykładania oraz zastosowanie przepisów art. 26a ust. 1 w zw. z art. 26b ust. 1 i 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinny być dokonywane z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia nr 651/2014. Innymi słowy wykładnia regulacji krajowych winna być dokonywana z uwzględnieniem wniosków wynikających z interpretacji przepisów unijnych, tj. realizowana w ich kontekście, a co za tym idzie nie może od nich abstrahować. Zasadnym jest więc stwierdzenie, że wykładnia art. 26b ust. 1 i 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinna mieć prounijny charakter, tj. winna ona uwzględniać treść i znaczenie adekwatnych regulacji wspólnotowych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że celem pomocy publicznej w formie subsydiów płacowych jest niewątpliwie zachęcenie pracodawców do zwiększenia poziomu zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, co wynika z punktu 54 preambuły do rozporządzenia nr 651/2014, w myśl którego "Pewne kategorie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim. W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych każdego przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub pracowników niepełnosprawnych powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. ..." Należy mieć na względzie, że zgodnie z pkt 18 preambuły do rozporządzenia nr 651/2014 "Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Pomoc powinna być wyłączona z obowiązku zgłoszenia na mocy niniejszego rozporządzenia tylko wówczas, gdy prace dotyczące realizacji projektu lub działań objętych pomocą rozpoczęto po przedłożeniu przez beneficjenta pisemnego wniosku o pomoc.".

Powołane wyżej motywy preambuły do rozporządzenia nr 651/2014 mają charakter normatywny. Potwierdzeniem zaś konieczności uwzględnienia postanowień rozporządzenia nr 651/2014 w stosowaniu art. 26a ust. 1 w zw. z art. 26b ust. 1 i 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji są postanowienia § 2 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2020 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1). Przepis ten stanowi, że dofinansowania stanowiącego pomoc publiczną udziela się zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014, str. 1 z późn. zm.), w zakresie dotyczącym pomocy w formie subsydiowania wynagrodzeń na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych. W konsekwencji więc, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, zaskarżona w tej sprawie decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.

Okoliczność, że przepisy art. 26a ust. 1 w zw. z art. 26b ust. 1 i 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji regulują konstrukcję związaną z prawami pracodawcy nie stoi na przeszkodzie ich ukształtowania w taki sposób, który wymaga od adresata ściśle określonego postępowania. Natomiast niezachowanie ww. reguł może doprowadzić do pozbawienia pracodawcy ww. praw.

Zdecydowanie niezasadna jest argumentacja autora skargi kasacyjnej, przytoczona w ramach uzasadnienia podniesionych w niej zarzutów, jakoby z postanowień § 4 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki społecznej z 23 grudnia 2020 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie wynikała sankcja w postaci bezpowrotnej możliwości utraty uprawnienia do dofinansowania wynagrodzeń w kolejnych miesiącach. Otóż z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że pracodawca składa wniosek wraz z informacją w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Natomiast z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że termin, o którym mowa w ust. 1, przywraca się na prośbę pracodawcy, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Skoro zatem wprowadzono konstrukcję prawną przywrócenia terminu na wniosek osoby zainteresowanej, oznacza to, że termin zawarty w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia ma oczywiście charakter zawity, a jego naruszenie powoduje negatywne konsekwencje w stosunku do podmiotu, do którego jest on adresowany.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym brak złożenia wniosku o dofinansowanie, gdy spełnione są przez stronę przesłanki uzyskania pomocy, świadczy o tym, że pomoc nie była konieczna w rozumieniu przepisów unijnych, a w szczególności rozporządzenia nr 651/2014. Oznacza to, że zarzuty zawarte w punkcie 2 lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Również niezasadne okazały się zarzuty odnoszące się do przepisów prawa procesowego, zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Otóż zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu tego wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawet nie podjął próby wykazania istnienia istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik tej sprawy. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych i uzasadnionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne.

W odniesieniu do procesowych zarzutów skargi kasacyjnej dodać też należy, że wszystkie trzy spośród nich zostały wadliwie skonstruowane, co już tylko z tego względu uniemożliwiało uznanie ich zasadności.

I tak w ramach podstaw prawnych zarzutu 1 c) autor skargi kasacyjnej przytoczył wyłącznie mający wynikowy charakter (określający jeden ze sposobów orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny) art. 151 P.p.s.a., który zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Na podstawie tego zarzutu nie można bowiem stwierdzić naruszenie których to regulacji wytyka on WSA w Warszawie.

W ramach zarzutu 1 b) skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji w istocie nie naruszenie przepisów postępowania, lecz regulacji materialnoprawnych (błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie art. 26a ust. 1 w zw. z art. 36b ust. 4 i art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji) w dodatku bez wskazania na czym tego rodzaju uchybienia miałyby polegać. Tak więc zarzut ten nie tylko jest wewnętrznie sprzeczny, ale również nie został skonkretyzowany w stopniu umożliwiającym odniesienie się do niego.

W przypadku zarzutu 1 a) także należy stwierdzić, że zarzut ten, choć odwołuje się nominalnie do kwestii prawidłowości zastosowania przez WSA w Warszawie regulacji procesowych, to w istocie dotyczy zagadnień materialnoprawnych. Tak bowiem należy zinterpretować twierdzenia tego zarzutu dotyczące błędów w zakresie wykładni przepisów, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Ta zaś problematyka została poruszona przez spółkę w ramach zarzutu 2 a) i Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do niej w ramach oceny zasadności tego zarzutu. Nie ma więc podstaw do rozważania tego rodzaju okoliczności w ramach oceny zasadności zarzutów procesowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.