II SA/Kr 1022/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-08	
Data wpływu	2016-08-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 62 poz 627; ; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.G. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy O. decyzją z dnia 4 maja 2016 r. nr [....] działając na podstawie art. 152 ust. 4 i ust. 4a pkt 2 oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 17 pkt 2 uchwały Rady Gminy w O. nr XIV/111/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. zgłosił sprzeciw w sprawie eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [....] obręb R. , gmina O. z uwagi na niespełnienie wymagań o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 2 prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z dnia 25 marca 2016 r. P.G. , zgłosił zamiar eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [....] obręb R. Gmina O. Do wniosku dołączył kopię zgłoszenia Staroście O. , za pośrednictwem Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O., budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Na podstawie powyższego ustalono, że w dniu 28 października 2013 r. Starosta O. przyjął zgłoszenie budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ wskazał, że na działce nr [....] brak jest możliwości podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. Przedmiotowa działka znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu położonego w sołectwie R. uchwalonym Uchwałą Rady Gminy w O. Nr XIV/111/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 10 marca 2004 r., póz. 634). Zgodnie z § 17 pkt 2 tiret czwarte powyższej uchwały dla terenów objętych planem do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach i usuwanie ich w sposób wskazany przez gminę. W zapisach planu brak jest zapisu wskazującego na możliwość odprowadzania ścieków do indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji jest wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko. Zgodnie z zapisami Uchwały Rady Gminy w O. Nr XIV/111/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. wymaganym środkiem techniczny chroniącym środowisko w zakresie odprowadzania ścieków na działce nr [....] jest gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach i usuwanie ich w sposób wskazany przez gminę, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej na tym terenie. Odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.G. zwracając uwagę, że Prawo wodne daje właścicielowi gruntu prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. Odwołujący wskazał, iż na złożone przez niego zgłoszenie budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [....] Starosta O. nie zgłosił sprzeciwu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. nr [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (art. 152 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie sprzeciw został złożony w terminie, ponieważ zgłoszenie nastąpiło 4 kwietnia 2016 r., a Wójt Gminy O. wniósł sprzeciw dnia 4 maja 2016 r. Niezależnie jednak od podstaw, na jakich powstaje obowiązek zgłoszenia eksploatacji oczyszczalni przydomowej, organ zgłaszający sprzeciw zobowiązany jest do wykazania z jakimi konkretnymi zagrożeniami będzie wiązać się funkcjonowanie instalacji. Mianowicie ustęp 4a art. 152 ustawy stanowi, iż sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli: 1/ eksploatacja instalacji objętej zgłoszeniem powodowałaby przekroczenie standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska; 2/ instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. Przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy stanowi, że wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: 1/ wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 2/ zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji. Ustawodawca w art. 152 ust. 4a ustawy doprecyzował, w jakich przypadkach organ przyjmujący zgłoszenie ma obowiązek wniesienia sprzeciwu. Zapis tego przepisu wskazuje, iż w zasadzie sprzeciw nie powinien być wnoszony w innych przypadkach, niż wyszczególnione w tym przepisie. Należy także wskazać, iż fakty uzasadniające wniesienie sprzeciwu muszą być przez organ administracji w odpowiedni sposób udowodnione. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji uzasadnił wniesienie sprzeciwu wskazując na niespełnienie wymagań o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt l ustawy, tj. wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko. Wójt Gminy O. wskazał, iż zgodnie z zapisami Uchwały Rady Gminy w O. Nr XIV/111/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. wymaganym środkiem technicznym chroniącym środowisko, w zakresie odprowadzania ścieków na działce [....] obręb R. , Gmina O. , jest gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach i usuwanie ich w sposób wskazany przez gminę, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej na tym terenie. Dalej organ I instancji wskazał, iż odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami. Poprawność powyższych ustaleń faktycznych i prawnych nie, budzi zastrzeżeń. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym obszarze, podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa. Miejscowy plan zawiera w sobie pewne ustalenia, będące przepisami prawa lokalnego obowiązujące powszechnie, które mogą przybrać postać: nakazu - przepisu określającego jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie - przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych do tych kategorii, które są niedopuszczalne. Prócz treści normatywnych, w planie mogą wystąpić także treści związane z planem w postaci: informacji, prognoz i założeń, kierunków polityki przestrzennej, postulatów, uzasadnienia, wyjaśnień. Paragraf 17 pkt 2 Uchwały Rady Gminy w O. Nr XIV/111/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. reguluje kwestie odprowadzenia ścieków, a tiret czwarte stanowi: "do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach i usuwanie ich w sposób wskazany przez gminę". Zdaniem składu orzekającego zapisy miejscowego planu, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, mają charakter dopuszczenia, bowiem określają jaki sposób odprowadzania ścieków na danym terenie jest możliwy. Organ I instancji prawidłowo ocenił zatem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu. W niniejszej sprawie na przeszkodzie projektowanej inwestycji stoją zaś właśnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają jej realizację. Kwestionowanie zapisów planu w niniejszym postępowaniu nie może zaś prowadzić do osiągnięcia zamierzonego rezultatu. W postępowaniu zgłoszeniowym organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości regulacji planistycznej, lecz do jej stosowania. Do czasu ewentualnego wyeliminowania omawianych przepisów planu miejscowego z obrotu prawnego, mają one moc obowiązującą i stanowią wyraz woli lokalnego prawodawcy do uregulowania kwestii objętych planem w określony, wybrany przez siebie sposób.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P.G. zarzucając naruszenie:

1/ art. 152 ust. 4, ust. 4a w związku z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 17 pkt 2 tiret 4 uchwały Rady Gminy w O. nr XIV/111/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w sołectwie R. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do rozpoczęcia eksploatacji przydomowej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce skarżącego z uwagi na jej sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem przywołane postanowienie planu, jako naruszające przepisy ustawy, w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotknięte jest nieważnością i w rezultacie nie znajduje zastosowania;

2/ art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że w świetle powyższych przepisów prawa powszechnie obowiązującego zajmujących pozycję hierarchicznie nadrzędną względem postanowień planu miejscowego, wyposażenie nieruchomości pozbawionej dostępu do sieci kanalizacyjnej w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych jest rozwiązaniem równoważnym i dopuszczonym do zamiennego stosowania w miejsce zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja organów o sprzeciwie w przedmiocie przystąpienia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Organy obu instancji uznały, iż sprzeciw uzasadnia zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mówiący, iż dla terenów objętych planem do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach i usuwanie ich w sposób wskazany przez gminę. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Przystąpienie do użytkowania (eksploatacji) przydomowej oczyszczalni ścieków wymaga zgłoszenia a to w związku z art 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.). zgodnie z którym instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8 (ust 1). Do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmienionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (ust 4). 4a. Sprzeciw, o którym mowa w ust. 4, jest wnoszony, jeżeli instalacja nie spełnia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2. (ust 4a pkt 2). Z kolei przepis art. 76 Prawo ochrony środowiska, przesądza, iż nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, o których mowa w ust. 2 (ust 1). Wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko (ust 2 pkt 1).

Analiza tych przepisów pozwala na stwierdzenie, iż sprzeciw właściwego organu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków, uzasadnia stwierdzenie przez organ, iż obiekt ten – przydomowa oczyszczalnia ścieków zamiar użytkowania której zgłoszono, nie spełnia określonych przepisami lub decyzjami administracyjnymi wymagań odnośnie środków technicznych chroniących środowisko.

Wskazać w tym miejscu należy na przepis art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten (rangi ustawowej) wyraźnie wskazuje, iż jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości

Przytoczone wyżej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska wydają się wyraźnie wskazywać, iż organ władny jest zgłosić sprzeciw od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków jedynie w sytuacji, kiedy to urządzenie nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych. W tej sytuacji należy rozważyć czy sprzeciw organu uzasadniony może być także innymi okolicznościami np. wynikającymi z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki wydaje się całkowicie nieuzasadniony. Ustawa bowiem wyraźnie wskazuje podstawę prawną w oparciu o którą organ zgłasza sprzeciw. Nie ma w niej mowy - w przeciwieństwie do sprzeciwu o którym mowa w art. 30 ust 6 ustawy Prawo budowlane, o sprzeczności inwestycji z prawem miejscowym. Okoliczność ta (czy inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego) rozważana jest na etapie zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych tj. zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i może być przedmiotem sprzeciwu właściwego organu ale na tym właśnie etapie a nie na etapie dopuszczenia tego urządzenia (legalnie zrealizowanego) do eksploatacji.

Wskazać ponadto należy, iż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na który powołuje się organ § 17 pkt 2 tir 4 a który stanowi iż, dla terenów objętych planem do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej dopuszcza się gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach i usuwanie ich w sposób wskazany przez gminę, nie daje podstaw do zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków także z innej przyczyny. Mianowicie przydomowe oczyszczalnie ścieków są urządzeniami służącymi do neutralizacji ścieków wytwarzanych w domu lub małym zgrupowaniu domów a następnie odprowadzeniu oczyszczonych ścieków do gruntu lub wód. Jest to tzw. zwykłe korzystanie z gruntu o którym mowa w art. 36 ustawy Prawo wodne tj. definiowane jako służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę. Ścierki z przydomowych oczyszczalni ścieków nie są gromadzone, ale oczyszczane i wprowadzane do wód lub ziemi. Nie można zatem mówić o gromadzeniu ścieków w rozumieniu przytoczonego wyżej zapisu planu miejscowego. Przepis ten zresztą odnosi się w całości nie do ochrony środowiska, ale do warunków uzbrojenia infrastrukturalnego. Wydaje się zatem nie budzić wątpliwości, iż nie może być podstawą sprzeciwu organu do zgłoszonego zamiaru przystąpienia do eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków - z uwagi na to że nie spełnia określonych przepisami lub decyzjami administracyjnymi wymagań odnośnie środków technicznych chroniących środowisko (postawa prawna sprzeciwu) zapis prawa miejscowego mówiący w jaki sposób gmina planuje uzbrojenie terenu tym bardziej, że zapis ten dotyczy gromadzenia i usuwania ścieków a nie ich oczyszczania i odprowadzania do wód lub gleby.

W tym stanie rzeczy na mocy wyżej przytoczonych przepisów orzeczono jak w sentencji