II SA/Łd 248/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-08	
Data wpływu	2010-03-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 145 par. 1 pkt 4, art. 64 par. 2, art. 9, art. 147, art. 148 par. 2, art. 141 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 3, art. 113; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2  pkt 1, art. 64 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; par. 3 ust. 2, par. 9; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), postanowienie Burmistrza W. z dnia [...], znak: [...] oraz postanowienie Burmistrza W. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej – R. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz W. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 1 i 2 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61, art. 63, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589):

1. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] ustalającą na wniosek B. i S. małżonków C. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z użytkowym poddaszem wraz z urządzeniami na działce nr 371/2 przy ul. A. w W. z wjazdem i dojazdem poprzez działkę nr 371/1;

2. ustalił na rzecz B. i S. małżonków C. warunki zabudowy dla działki nr 371/2 przy ul. A. w W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą.

W odwołaniu od tej decyzji R.Z. - właścicielka sąsiadującej działki nr 370 zarzuciła rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 oraz 151 k.p.a., art. 52, art. 53 ust. 3 pkt 6 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 1, § 5 pkt 1, § 6 pkt 1, § 7, § 8 pkt 1, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, że organ I instancji po raz kolejny wydał decyzję o takim samym numerze i znaku, nie wskazując, przy tym, że decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Jej zdaniem, uzasadnienie faktyczne i prawne kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zawiera jakichkolwiek elementów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż załącznik graficzny do decyzji stanowi tylko kserokopia mapy sytuacyjno - wysokościowej, na której brak jest adnotacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest również oznaczenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nadto na mapie mylnie oznaczono działkę skarżącej jako nr 371/2, podczas gdy jest to numer działki potencjalnych inwestorów. Na podstawie spornej mapy nie sposób ustalić, czy faktycznie warunek dostępności działki inwestorów do drogi publicznej został spełniony. Zdaniem odwołującej, błędnie wyznaczony został obszar analizowany i niewłaściwie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pomijając działkę skarżącej, która stanowi działkę sąsiednią i jest działką rolną, co oznacza, że decyzja powinna być wydana dopiero po uzyskaniu uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy. Dodatkowo strona podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej, określonej w art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z art. 20 k.p.a., gdyż oznaczono ją pieczątką Urzędu Miejskiego i nie wynika z niej, jaki organ ją wydał. Pod jej treścią widnieje podpis i pieczątka pracownika działającego z upoważnienia Burmistrza.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy za chybiony i mało istotny uznał zarzut odwołania dotyczący oznaczania kolejnych decyzji tym samym numerem i znakiem. Taki sposób oznaczania decyzji nie ma żadnego wpływu na merytoryczną zasadność decyzji, bowiem można ją odróżnić od poprzednich, chociażby po datach ich wydania. Zdaniem Kolegium, w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji prawidłowo wymienione zostały przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 149 § 1 i 2, art. 151 § 1 i 2 k.p.a. odnoszące się do postępowania wznowieniowego i mimo, iż w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji z dnia [...] r., to jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie jest co do zasady zgodne z wnioskiem strony z dnia 21 maja 2009 r. o wznowienie postępowania. Zdaniem SKO, brak motywów rozstrzygnięcia zapadłego w punkcie 1 decyzji nie stanowi żadnego utrudnienia w dokonaniu oceny prawidłowości rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia warunków zabudowy.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że pismami z dnia 17 czerwca 2009 r. i 25 sierpnia 2009 r. skarżąca została pouczona o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy, poprzez załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy sytuacyjno-wysokościowej zamiast mapy zasadniczej, to formalnie jest on trafny, jednak według organu nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ rzeczona mapa zawiera te same elementy, co mapa zasadnicza, została ona wykonana przez uprawnionego geodetę w oparciu o mapę zasadniczą i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. za numerem [...]. Zastosowanie w sprawie mapy sytuacyjno-wysokościowej zamiast mapy zasadniczej nie doprowadziło do jakichkolwiek niewłaściwych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wniosku o wydanie warunków zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia organ administracyjny podniósł, że oczywista omyłka w numeracji działek w załączniku graficznym do decyzji i w załączniku graficznym do wyników analizy została sprostowana postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 3 grudnia 2009 r., wobec czego również i ten zarzut odwołania jest chybiony.

Odnosząc się do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium zauważyło, że działkę nr 371/2, wnioskodawcy nabyli na podstawie notarialnej umowy darowizny z dnia 11 lutego 2009 r. (Rep. A – [...]), w której ustanowiona została nieodpłatna służebność gruntowa na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr 371/2 polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu ciągnącym się od wjazdu na ulicy A. do działki obdarowanych. Kolegium dodało ponadto, że właściwie przyjęty front działki nr 371/2 jednoznacznie wskazuje, iż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na sąsiadujących działkach znajdują się budynki mieszkalne pozwalające na określenie wymagań nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale także na określenie pozostałych wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyznaczona linia zabudowy nie jest sprzeczna z wymogami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyznaczenie innej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy, to zdaniem organu przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem odnosi się on do terenu inwestycji, a nie sąsiednich działek. Działka wnioskodawców stanowi działkę budowlaną (po formalnym podziale działki 371 na działki nr 371/1 i 371). Za niezasadny Kolegium uznało następnie zarzut o niewyznaczeniu na załączniku graficznym obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem właściwości rzeczowej. Decyzje wydaje bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta), który może upoważnić swoich zastępców i innych pracowników urzędu do wydawania takich decyzji w jego imieniu. Oznaczenie decyzji wymienionymi w niej pieczątkami pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. nr 112, poz. 1319).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. Z. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty tożsame, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. stawiła się skarżąca, która poparła skargę i oświadczyła, że w dniu 30 listopada 2009 r. otrzymała decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione były w pełni uzasadnione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zatem do kompetencji sądu należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej Sąd mając na względzie regulację art. 135 ustawy stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. stwierdził, że zostały one wydane z istotnymi naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego, które musiały skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W ocenie składu orzekającego z obrotu prawnego należało usunąć także postanowienie organu I instancji o wznowieniu postępowania z dnia 4 czerwca 2009 r., ponieważ jest ono dotknięte znaczącymi błędami natury procesowej.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których katalog, co należy podkreślić ma charakter zamknięty, określone zostały przez ustawodawcę w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a.". Co do zasady, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednakże wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które następnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Burmistrz W. w dniu [...] r. w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] "w sprawie ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 371/2 przy ul. A. w W. z wjazdem i dojazdem poprzez działkę nr 371/1", argumentując, że w toku wspomnianego postępowania pominięte zostały, jako jego strony - R. Z., A.C., R.B. i A.B. W ocenie Sądu, uwadze organu orzekającego uszedł niewątpliwie fakt, że dla uruchomienia rzeczonego postępowania z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinien dysponować wyraźnym żądaniem każdej ze stron, która faktycznie została w nim pominięta i obecnie domaga się od organu administracji publicznej poszanowania jej słusznie chronionych interesów. Organ I instancji nie dość, że nie posiadał stosownych podań (wniosków o wznowienie postępowania) od A.C., R.B. i A.B., to za takie podanie nie mógł – w przekonaniu Sądu - uznać pisma R.Z. z dnia 21 maja 2009 r. Wspomniany dokument, co bezsprzecznie potwierdza jego treść, nie zawierał żądania wznowienia postępowania i bez uprzedniego wyjaśnienia jego intencji przez R.Z., nie mógł stanowić bodźca do uruchomienia postępowania wznowieniowego.

Stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą Sąd w pełni podziela podkreśla się, że jeżeli wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do treści żądania, organ administracji publicznej powinien podjąć stosowne działania mające na celu ustalenie rzeczywistej woli osoby występującej z określonym wnioskiem. Organ ma przy tym - na podstawie art. 9 k.p.a. - obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie oznacza to jednak, że wzywając stronę do sprecyzowania złożonego wniosku organ administracji publicznej może narzucić stronie ściśle określony tryb załatwienia sprawy, nie pozostawiając wnioskodawcy żadnej swobody w powyższym zakresie. Strona powinna mieć możliwość swobodnego wyrażenia własnego stanowiska, nie może zostać ograniczona do wybrania jednej z opcji przedstawionej przez organ (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/07 – Lex nr 510810).

Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Łd 829/07 (Lex nr 513176), podnosząc, że samodzielna interpretacja żądania strony przez organ administracji narusza zakreślony w art. 9 k.p.a. obowiązek organu administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik ich prawa i obowiązków oraz obowiązek wezwania strony do usunięcia braków podania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

W ocenie składu orzekającego, organ I instancji wydając rozważane postanowienie nie dostrzegł również, że oprócz wniosku strony, warunkiem decydującym o prawnej możliwości wznowienia postępowania jest zachowanie ustawowego terminu jednego miesiąca przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a., liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie wspomnianego terminu organ powinien ocenić w stosunku do każdej z osób, która bez własnej winy została pominięta w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Podsumowując ten aspekt sprawy, Sąd uznał, że organ I instancji automatycznie, bo bez uprzedniego zbadania przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, a co za tym idzie przedwcześnie wznowił postępowanie administracyjne, naruszając tym samym przepisy art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 148 § 2 k.p.a. Na marginesie dodać jeszcze trzeba, że w rozważanym postanowieniu Burmistrz błędnie pouczył strony o możliwości jego zaskarżenia w drodze zażalenia, zapominając o wyraźnej dyspozycji art. 141 § 1 k.p.a., który stanowi, że zażalenie przysługuje stronie na wydane w toku postępowania postanowienia, tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ewentualna wadliwość takiego postanowienia może być wykazana w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a.

Jak zostało to już wyjaśnione na wstępie rozważań istota postępowania organu po wznowieniu postępowania z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. polega na tym, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania zmusza organ do analizy, czy faktycznie zaistniała przyczyna wznowienia - w tej konkretnej sprawie, czy strony rzeczywiście bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Ten etap postępowania potocznie określany mianem "postępowania właściwego" powinien zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W rozważanej sprawie organ I instancji stosując przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, w punkcie pierwszym decyzji z dnia [...] r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] r. nr [...], co do której uprzednio wznowił postępowanie i jednocześnie w punkcie drugim rozstrzygnął merytorycznie sprawę wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu zastosowanie trybu przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ orzekający obowiązek wykazania w motywach podjętego rozstrzygnięcia ze szczególną wnikliwością przesłanek usunięcia z obrotu prawnego decyzji posiadającej przymiot ostateczności, czyli miedzy innymi wykazania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że w konkretnej sprawie faktycznie wystąpiła przesłanka wznowienia. Rozważania w tym przedmiocie są istotne, ponieważ wyeliminowanie decyzji w trybie wznowienia postępowania stanowi wyjątek od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej unormowanej w art. 16 k.p.a. Analiza podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć prowadzi - w przekonaniu składu orzekającego - do dość jednoznacznego wniosku, że organy obu instancji wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., ani jednym zdaniem nie wyjaśniły stronom postępowania przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, przechodząc niejako automatycznie do wyjaśnienia okoliczności, jakie zadecydowały o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez małżonków C. inwestycji. Dodać trzeba, że również rozstrzygnięcie w tym zakresie obarczone jest nader istotnymi błędami.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Uruchomienie postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przywołanymi wyżej regułami następuje wyłącznie na wniosek inwestora, który w myśl art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 powinien spełniać określone przepisami prawa warunki formalne. Mianowicie powinien on zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że kopia mapy załączonej przez inwestorów do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 17 lutego 2009 r. nie odpowiada przesłankom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Mianowicie, w aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, a nie jak tego wymaga przepis ustawy kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopia mapy katastralnej, na której poza oznaczeniem terenu inwestycji literami A, B, C, D, nie sposób zidentyfikować numeru ewidencyjnego działki, której inwestycja dotyczy oraz numerów ewidencyjnych nieruchomości, z którymi sąsiaduje teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, brak jest ponadto określenia obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Stwierdzone uchybienia nie dość, że nie zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, to jeszcze żaden z nich nie podjął działań zmierzających do ich wyeliminowania przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji, z jaką mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem Burmistrza W. było przede wszystkim wezwanie inwestorów do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku, poprzez złożenie mapy odpowiadającej przesłankom z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Dopiero po złożeniu przez inwestorów stosownej kopii mapy organ mógł przystąpić do merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Według Sądu, bierna postawa organów administracji publicznej w podniesionym wyżej zakresie skutkowała w rezultacie obarczeniem błędami analizy urbanistycznej, której co trzeba podnieść, nie sposób odnaleźć w załączonej do sprawy dokumentacji, a także wydanej na jej podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W aktach sprawy znajdują się niewątpliwie wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Jeśli chodzi o część graficzną, na podstawie której organ powinien przeprowadzić analizę funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy, to stanowi ją kopia mapy załączonej do wniosku, dotknięta stwierdzonymi wyżej błędami, która jak zostało to już wcześniej zaakcentowane nie spełniała wymagań z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Na kopii rzeczonego dokumentu organ wyznaczył granice obszaru analizowanego, które - w przekonaniu Sądu - nie spełniają podstawowego wymogu odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przede wszystkim z tego powodu, że trudno jest zidentyfikować fragment działki inwestorów, stanowiący jej front, który stanowił dla Burmistrza wskazówkę takiego, a nie innego określenia granic terenu poddanego następnie analizie urbanistycznej. Ustalenie frontu działki objętej wnioskiem i jego wymiarów, a także innych parametrów działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym oraz parametrów budynków usytuowanych w granicach terenu analizowanego, w szczególności szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, nie jest możliwe na podstawie analizy urbanistycznej, ponieważ jak zostało to już wcześniej stwierdzone brak jej w aktach sprawy. Do akt sprawy została natomiast załączona część tekstowa wyników analizy, która - w ocenie Sądu - powinna stanowić podsumowanie analizy, a której zapisy, dotyczące chociażby obowiązującej linii zabudowy nie znajdują swojego odzwierciedlenia w jej części graficznej.

Brak analizy urbanistycznej uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie ustalenia warunków i parametrów nowej zabudowy i tym samym skutkuje wadliwością decyzji Burmistrza. Jak wynika z treści decyzji jej załącznik stanowi mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, której analiza w świetle regulacji § 9 ust. 3 rozporządzenia dowodzi, że nie odpowiada ona wymogom obowiązującego prawa. Mianowicie rozważana mapa, tak samo jak część graficzna wyników analizy obarczona jest tożsamymi błędami, jeśli chodzi o rodzaj kopii mapy, jej skalę, granice obszaru analizowanego, teren inwestycji, który jest możliwy do zidentyfikowania wyłącznie w oparciu o oznaczenia literami A-D, granice i oznaczenia numerami ewidencyjnymi nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Dodać w tym miejscu trzeba, że uchybienia załącznika graficznego decyzji w zakresie błędnego oznaczenia działek numerami ewidencyjnymi Burmistrz starał się konwalidować, wydając postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki rzecznego załącznika. Uczynił to jednak z naruszeniem art. 113 k.p.a., albowiem nie dostrzegł, że pomyłka w numeracji działek nie jest błędem pisarskim, rachunkowym, ani też inną oczywistą omyłką.

Omówione wyżej uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego, zarówno w kwestii postanowienia wznowieniowego jak i decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nie zostały dostrzeżone i sanowane przez organ odwoławczy, który w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza W., nie stwierdzając tym samym jakichkolwiek podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. W rezultacie Kolegium wydając kontrolowaną decyzję powieliło błędy organu I instancji zarówno w zakresie prawidłowego stosowania prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, o których wcześniej była już mowa. W motywach podjętej decyzji organ odwoławczy dość lakonicznie i w zasadzie pobieżnie ustosunkował się do szczegółowo wyartykułowanych zarzutów odwołania, lekceważąc tym samym spoczywające na nim, jako na organie orzekającym w drugiej instancji obowiązki. Kolegium skoncentrowało swoją uwagę wyłącznie na ustosunkowaniu się do zarzutu odwołania w zakresie oznaczenia kolejno wydawanych decyzji, wskazania i to niepełnej podstawy prawnej decyzji organu I instancji (zapominając o błędnie powołanym przepisie art. 104 k.p.a. obok art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), lakonicznym ustosunkowaniu się do braku motywów rozstrzygnięcia punktu pierwszego decyzji Burmistrza, nie starając się, ani jednym zdaniem sanować dostrzeżonego błędu, zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, ustosunkowaniu się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy, nie zauważając błędów mapy sytuacyjno-wysokościowej, sprostowaniu sprzecznie zresztą z dyspozycją art. 113 k.p.a. oczywistej omyłki w numeracji działek oraz analizie urbanistycznej obarczonej istotnymi - w przekonaniu Sądu - błędami, które wykluczały prawną możliwość ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy.

Decyzja organu II instancji, czego bez wątpienia nie można powiedzieć o kontrolowanej przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

Podsumowując, Sąd wobec dostrzeżonych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego zobligowany był usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] r.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Burmistrz zobligowany będzie podjąć działania zamierzające do wyjaśnienia, czy intencją pisma R.Z. z dnia 21 maja 2009 r. jest wznowienie postępowania. W przypadku ustalenia, że intencją strony jest uruchomienie postępowania nadzwyczajnego organ I instancji powinien przede wszystkim zbadać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.) i w sytuacji pozytywnej oceny tychże przesłanek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Po wznowieniu postępowania Burmistrz kierując się poczynionymi wyżej rozważaniami Sądu zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a. Jeśli natomiast organ I instancji stwierdzi wystąpienie chociażby jednej przesłanki negatywnej, wówczas powinien orzec o odmowie wznowienia postępowania.

W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 p.p.s.a. Mając na względzie regulację art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, natomiast w trybie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.

B.C.