Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w następującym składzie: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości postanawia: odrzucić skargę.

E. S., reprezentowana przez pełnomocnika R. S., w piśmie z dnia 16 grudnia 2023 r. (przekazanym do Sądu przez organ w dniu 16 stycznia 2023 r.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, w której wniosła o wstrzymanie wykonania zalecenia pokontrolnego (art. 61 § 3 p.p.s.a.) oraz uchylenie lub stwierdzenie wyrokiem bezskuteczności zaleceń pokontrolnych z [...] sierpnia 2022 r. we fragmencie: "W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zalecam: w książce ewidencji osób szkolonych dokonywać wyłącznie wymaganych wpisów. Termin realizacji zalecenia: niezwłocznie".

W uzasadnieniu skargi, w odrębnym piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. zatytułowanym: "Skarga na bezczynność Prezydenta Miasta, skarżąca wyjaśniła, iż wystąpienie z niniejszą skargą jest spowodowane obawą, że w razie ujawnienia w protokole z następnej kontroli kolejnego szkolenia uzupełniającego osoby ubiegającej się o uprawnienie potwierdzane wpisem do prawa jazdy kodu 96 - zgodnie z art. 45 ust.1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, organ może uznać, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia Ośrodka Szkolenia Kierowców.

Skarżąca wyjaśniła, iż wobec niedoprecyzowania w zaleceniach organu jaka treść powinna być wpisana do rubryki 5 książki osób szkolonych w przypadku ewidencjonowania szkolenia uzupełniającego osoby ubiegającej się o uprawnienie określone art. 6 ust.1 pkt 6 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, przesłała do organu pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. zastrzeżenia dotyczące treści zaleceń pokontrolnych, prosząc o doprecyzowanie (wskazanie) treści wpisu do kol. 5 Książki ewidencji osób szkolonych (keos), o którym mowa w ww. przepisie. Jednocześnie wniosła o wskazanie podstawy prawnej zalecenia (pkt 2) zobowiązującego przedsiębiorcę prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców do posiadania pojazdu z ważnymi badaniami technicznymi przez cały okres ważności wpisu do rejestru i sprostowanie treści zaleceń poprzez usuniecie tego zalecenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła także merytoryczne zarzuty co do stwierdzonych przez organ w ramach kontroli naruszeń, w zakresie zalecenia dokonywania wymaganych wpisów w książce osób szkolonych.

Zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2023 r. Sąd zobowiązał skarżącą do złożenia oświadczenia, czy w skardze z dnia 16 grudnia 2022 r. skarży bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń, o których mowa w ponagleniu z dnia [...] listopada 2022 r., do zalecenia pokontrolnego z dnia [...] sierpnia 2022 r., czy też skarży zalecenie pokontrolne z dnia [...] sierpnia 2022 r. w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że strona skarżąca wnosi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do zalecenia pokontrolnego

W odpowiedzi z dnia 28 stycznia 2023 r. strona podała, że wnosi o wstrzymanie wykonania zalecenia pokontrolnego, o zobowiązanie Prezydenta Miasta (art. 149 § 1 p.p.s.a.) do załatwienia sprawy poprzez doprecyzowanie zalecenia i wskazanie treści wpisu do kol. 5 Książki ewidencji osób szkolonych w przypadku szkolenia uzupełniającego osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania, o którym mowa w 6 ust. 1 pkt 6 lit. c ustawy o kierujących pojazdami i uchylenie lub stwierdzenie wyrokiem bezskuteczności (art. 150 p.p.s.a.) pkt 1 zaleceń pokontrolnych z [...] sierpnia 2022 r. we fragmencie "W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zalecam: w książce ewidencji osób szkolonych dokonywać wyłącznie wymaganych wpisów. Termin realizacji zalecenia: niezwłocznie".

Sąd rozdzielił skargi E. S. zawarte w piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 stycznia 2023 r., w ten sposób, że skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do zalecenia pokontrolnego zarejestrował pod sygn. akt II SAB/Sz 6/23, zaś skargę na zalecenie pokontrolne Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zarejestrował pod sygn. akt II SA/Sz 123/23.

W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta wniósł o jej odrzucenie.

Prezydent Miasta wyjaśnił, że realizując zadania wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z o kierujących pojazdami przeprowadził kontrolę kompleksową Ośrodka Szkolenia Kierowców. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości. W dniu [...] sierpnia 2022 r. protokół kontroli odebrał i podpisał pełnomocnik, który nie wniósł do jego treści zastrzeżeń. W dniu [...] sierpnia 2022r. wysłane zostały zalecenia pokontrolne. W dniu [...] sierpnia 2022 r. R. S. wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych. W dniu [...] września 2022 r. Dyrektor Wydziału Komunikacji z up. Prezydenta Miasta wysłał odpowiedź na zastrzeżenia do zaleceń, w których usunął z treści zaleceń wpis nr [...]. Co do zalecenia z pkt 1 udzielono odpowiedzi we wcześniejszych pismach, począwszy od [...] stycznia 2018 r., w których organ za każdym razem informował, że kod 96 nie jest kategorią prawa jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na zalecenia pokontrolne Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2022 r. w zakresie zalecenia pokontrolnego nr 1 o treści: "W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zalecam: w książce ewidencji osób szkolonych dokonywać wyłącznie wymaganych wpisów. Termin realizacji zalecenia: niezwłocznie".

W skardze strona domaga się uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności przez Sąd opisanego powyżej zalecenia, na zasadzie art. 150 p.p.s.a.

Jak wynika z akt zalecenia pokontrolne wobec przedsiębiorców E. i R. S. zostały sporządzone po kontroli Ośrodka Szkolenia Kierowców, przeprowadzonej w trybie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), z której spisano protokół kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r.

Skarżąca, na podstawie art. 44 ust. 6 ww. ustawy, wniosła zastrzeżenia do treści zaleceń pokontrolnych, odnośnie pkt 1 i 2 zaleceń. W odpowiedzi na zastrzeżenia organ w piśmie z dnia [...] września 2022 r, uwzględnił zastrzeżenia przedsiębiorcy co do zaleceń z pkt 2.

Jak wynika z treści zarzutów skargi skarżąca kwestionuje brak możliwości wpisu do rubryki 5 książki osób szkolonych w przypadku ewidencjonowania szkolenia uzupełniającego osoby ubiegającej się o uprawnienie określone art. 6 ust.1 pkt 6 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, kodu 96, i z tego tytułu kwestionuje zalecenie pokontrolne w tym zakresie. Zdaniem strony nie jest ono doprecyzowane, a poza tym wpis do książki ewidencji kodu 96, w świetle prawa, jest dopuszczalny. Brak jest bowiem prawnego zakazu prowadzenia szkolenia uzupełniającego u osoby ubiegającej się o wpis do prawa jazdy kodu 96.

W ocenie Sądu skarga jest niedopuszczalna, albowiem sprawa będąca jej przedmiotem nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z powyższym, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nadto do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. i Ordynacji podatkowej.

Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Oceniając zatem dopuszczalność niniejszej skargi przed sądem administracyjnym należy mieć na uwadze charakter wydanych w sprawie zaleceń pokontrolnych, będących wynikiem kontroli przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców, przeprowadzonej w trybie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kontrola jednostki, tu przedsiębiorcy, rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń kontrolowanemu i właściwym organom. Wyniki kontroli i uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają więc ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia stwierdzonych wadliwości. Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, w tym w celu wyegzekwowania od kontrolowanej jednostki postępowania wymaganego obowiązującymi przepisami prawa (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2022 r. I OSK 325/22, postanowienie z dnia 19 maja 2021 r. I OSK 585/21 - CBOSA).

W ocenie Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenie pokontrolne nie zawiera władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz zalecenia ich usunięcia. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Tak jak ma to miejsce w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, które ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, podejmuje określone czynności procesowe w celu wyjaśnienia sprawy i co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji.

Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy ustawy o kierujących pojazdami i ustawy Prawo przedsiębiorców.

Powyższe potwierdza także uchwała NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2014r. sygn. akt II GPS 3/13, która pozostaje aktualna na gruncie tej sprawy i ustawy Prawo przedsiębiorców, w której Sąd przyjął, że postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1- 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej regulują bowiem zorganizowany ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, a nie załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 k.p.a. W postanowieniach, o których stanowi art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie w tej materii odnosi się do samej kontroli, nie mając wpływu na uprawnienia podmiotu kontrolowanego.

Tak więc zalecenia kontrolne nie podlegają zaskarżeniu w toku instancji, w trybie postępowania administracyjnego, a pismo zawiadamiające o rozpatrzeniu zastrzeżeń kończy ten etap postępowania kontrolnego.

Natomiast stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie (pkt 2) lub rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (pkt 3). Przed wydaniem decyzji na podstawie ust. 1 pkt 2 starosta wyznacza termin usunięcia stwierdzonych naruszeń (art. 45 ust.1a).

W przypadku więc gdy przedsiębiorca nie usunie w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień, może być, jak wskazała skarżąca, wydana decyzja administracyjna o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, o której mowa w powołanym art. 45 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Należy wyjaśnić, że decyzja ta podlega zaskarżeniu w trybie k.p.a. i po wyczerpaniu toku instancji, kontroli sądu administracyjnego, jeśli strona wniesie skargę. W sytuacji więc zaskarżenia tego rodzaju decyzji administracyjnej skargą, zgodnie z regułami postępowania przed sądami administracyjnymi, sąd podejmuje kontrolę decyzji pod względem zgodności z prawem, badając w ramach tej kontroli poprawność dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i zastosowanych wobec tego przepisów prawa, w kontekście przesłanek wydania decyzji o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Podsumowując, zalecenia kontrolne są jednym z elementów całej procedury kontrolnej przedsiębiorcy i jako akt postępowania kontrolnego nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sadu administracyjnego.

Z podanych względów Sąd uznał, że skarga E. S. na zalecenie pokontrolne, które nie stanowi aktu lub czynności objętych kognicją sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. W tej sytuacji Sąd nie bada merytorycznie sprawy, w tym argumentów skargi i nie rozstrzyga o żadnych zarzutach i wnioskach w niej zgłoszonych. Tak więc również wniosek o wstrzymanie wykonania zaleceń kontrolnych nie podlega rozpoznaniu, skoro co do zasady sprawa z wymienionej skargi nie należy do właściwości niniejszego Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.