II SA/Kr 1404/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-27	
Data wpływu	2025-11-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art 107 par 1 pkt 5 w zw z art 107  par 33  w zw z art 11; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 września 2025 r. nr SKO.ZP/415/175/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz S. z siedzibą w K. kwotę 572 zł (słownie: pięćset siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Kr 1404/25

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Tarnowa (dalej: "PMT") decyzją nr 17/C/2025 z 15 kwietnia 2025 r., znak: WAP.6733.8.1.2025, wydaną m.in. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "upzp"), ustalił P. sp. z o.o. w W. (dalej: "inwestor") lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową o oznaczeniu [...] na działce nr [...] obręb [...] w T. w rejonie ul. S. , w skład której będą wchodzić:

- wieża stalowa wraz z antenowymi konstrukcjami wsporczymi i instalacją radiokomunikacyjną o wysokości ok. 37,3 m;

- anteny sektorowe 6 szt. HW [...] (po 2 na azymucie 60°, 180°, 300°) na wys. 35,20 m n.p.t. (moc anten, umiejscowienie kąt nachylenia w tabeli);

- anteny radioliniowe: 1 szt. (RL1) o śr. 0,6 m na azymucie 73° na wys. 32,5 m n.p.t., 1 szt. (RL2) o śr. 0,3 m na azymucie 142° na wys. 32,5 m n.p.t., 1 szt. (RL3) o śr. 0,3 m na azymucie 238° na wys. 32,5 m n.p.t., 1 szt. (RL4) o śr. 0,3 m na azymucie 286° na wys. 32,5 m n.p.t. (moc anten, umiejscowienie w tabeli);

- zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży.

PMT postanowieniem z 21 maja 2025 r., sprostował decyzję własną m.in. w zakresie anten radioliniowych (RL3 na wys. 32,0 m n.p.t.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: "SKO") decyzją z 4 września 2025 r., znak: SKO.ZP/415/175/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. (dalej: "stowarzyszenie"), utrzymało decyzję PMT w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że na podstawie obliczeń zawartych w pochodzącym od inwestora opracowaniu "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz prezentacja obszaru ponadnormatywnego oddziaływania" stwierdzono, że pochodzące od anten sektorowych pola elektromagnetyczne o wartości i gęstości mocy większych lub równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu MZ z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Dla przedstawionej konfiguracji anten obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wartości będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Zgodnie z art. 121 Prawa ochrony środowiska zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska, ponieważ utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych. Na wezwanie PMT wniosek uzupełniono o zestawienie parametrów technicznych projektowanych anten sektorowych (ze wskazaniem oznaczenia anteny, typu anteny, azymutu, wysokości zawieszenia, nazwy systemu i pasma pracy, maksymalnej mocy nadajnika, maksymalnego pochylenia wiązki głównej oraz EIRP) i radioliniowych (anteny, pasmo pracy, max. moc nadajnika, azymut, średnica anteny, wysokość środka anteny, EIRP, maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom dopuszczalnym), załączono też warunki przyłączenia masztu telekomunikacyjnego.

SKO przytoczyło ustalenia – sporządzonej przez wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów – analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych: (1) ustawa Prawo ochrony środowiska, 2) ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 3) rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 4) ustawa o ochronie przyrody, 5) ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, 6) ustawa o lasach, 7) ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 8) ustawa Prawo geologiczne i górnicze, 9) ustawa o gospodarce nieruchomościami, 10) ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, 11) ustawa Prawo wodne, 12) ustawa o transporcie kolejowym, 13) ustawa o drogach publicznych).

W świetle tych ustaleń inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, więc nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie znajduje się na obszarze stanowiącym formę ochrony przyrody. Nie występuje tam żaden obiekt objęty formą ochrony przyrody, w szczególności pomnik przyrody. Nie ma tam obszarów objętych ochroną uzdrowiskową ani lasów ochronnych. Inwestycja nie jest położona na obszarze objętym formami ochrony zabytków ani zabudowany obiektami wpisanymi do rejestru zabytków. Nie znajduje się w granicach terenu górniczego i jest zlokalizowana poza obszarem zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. Nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Działka inwestycyjna to: Bi – inne tereny zabudowane. Nie znajdują się tam grunty leśne podlegające ochronie. Nie występują cieki wodne. Projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia w zakresie melioracji. Teren objęty wnioskiem leży poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi w przypadku przerwania wałów. Nie znajduje się na terenach kolejowych. Nie wymaga dostępu do drogi publicznej (wieża i urządzenia są bezobsługowe), ale ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...] na działce nr [...] przez działkę nr [...] należącą do właściciela działki inwestycyjnej, na której znajduje się zjazd) – ulica jest drogą powiatową, więc odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi powinna wynosić co najmniej 8 m, a tymczasem wynosi min. 21 m. Inwestycja pozostaje bez wpływu na istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. W opracowaniu inwestora wykazano, że inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych oraz nie wprowadzi, nie utrwali i nie zwiększy ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich, a obszary pól elekromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wartości będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Opracowanie nie zwalnia ze spełnienia wymogów postawionych tego rodzaju przedsięwzięciom w odrębnych przepisach prawa - bezpośrednio po uruchomieniu instalacji należy przeprowadzić pomiary kontrolne rzeczywistego rozkładu gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu instalacji". Ustalono także stan prawny terenu (własność spółki handlowej nieobjęta planem miejscowym).

SKO wskazało, że uzgodnienie z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej nastąpiło w sposób milczący (fakt późniejszego pozytywnego uzgodnienia nie ma znaczenia prawnego).

W ocenie SKO decyzja PMT zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami upzp. Zawarto w niej postanowienia dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz inne wymagania wynikające z przepisów odrębnych. W szczególności w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych istotne jest, że decyzja PMT zawiera szczegółową charakterystykę projektowanych anten sektorowych i radioliniowych. Nadto zawiera załącznik graficzny z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz zaznaczoną lokalizacją usytuowania masztu antenowego.

W ocenie SKO zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Ustalenia uprawnionego architekta nie budzą wątpliwości i pokrywają się z całością materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności podkreślenia wymaga, że prawidłowe są ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa w tym przepisami w zakresie ochrony środowiska. Podniesione zarzuty zmierzają do przedłużenia postępowania i wobec dokonanych ustaleń nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na koniec SKO stwierdziło, że pełnomocnictwo od inwestora jest prawidłowe (pełnomocnik w toku postępowania odwoławczego przedłożył ciąg pełnomocnictw, z których wynika umocowanie do występowania w sprawie) i wyjaśniło, że braki fiskalne w postaci niedołączenia do pełnomocnictw dowodów opłaty skarbowej nie stanowią braków formalnych i nie mogą stanowić przeszkody w załatwieniu sprawy.

SKO postanowieniem z 3 listopada 2025 r. sprostowało decyzję własną w zakresie anten radioliniowych (RL3 na azymucie 338° na wys. 32,0 m n.p.t.) i anten sektorowych ([...]).

W skardze stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie wszystkich zarzutów odwołania za niezasadne przy jednoczesnym całkowitym braku odniesienia się do nich i sporządzeniu powierzchownego uzasadnienia, które mogłoby być powielone w wielu innych sprawach i które zawiera bezwiednie przekopiowane zarzuty odwołania z innej sprawy;

2) art. 33 § 3 kpa, bo korespondencja powinna być kierowana na adres inwestora (PMT w ogóle nie dopatrzył się braków w umocowaniu pełnomocnika, a SKO uznało, że przedłożone pełnomocnictwo uprawniało do reprezentowania inwestora i otrzymania decyzji mimo to, że na wezwanie SKO nie wykazano umocowania osoby podpisującej pełnomocnictwo);

3) art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez bezkrytyczną akceptację kwestionowanej w piśmie z 15 kwietnia 2025 r. dokumentacji inwestora (bezrefleksyjnie przytoczono stanowisko inwestora co do parametrów anten i braku przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania; organy nie oceniły, czy moce EIRP i zasięgi ponadnormatywnego promieniowania są prawidłowo obliczone, ani czy ponadnormatywne promieniowanie nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności; nadto nie podały żadnych przepisów odrębnych, z którymi rzekomo sprawdziły zgodność inwestycji);

4) art. 53 ust. 3 pkt 1 upzp przez nieustalenie wszystkich miejsc dostępnych dla ludności, miejsc pod zabudowę mieszkaniową i miejsc pracy w okolicy, niewskazanie przepisów odrębnych w tym zakresie i nieustalenie poziomu pól elektromagnetycznych w tych miejscach;

5) art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a. b i d w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp w zw. z art. 6 kpa przez nieokreślenie zasad i szczegółowych warunków w sprawie ochrony środowiska, zdrowia i interesów osób trzecich w związku z emisją promieniowania (wysokość wieży określona przez PMT jest większa niż wnioskowana; moce EIRP anten radioliniowych i sektorowych są znacznie zaniżone; ustalono lokalizację bliżej nieokreślonych urządzeń w dowolnej ilości, których wpływ na zdrowie ludzi nie został bliżej scharakteryzowany, bo poza mocą urządzeń nadawczych nie podano parametrów elementów torów antenowych oraz urządzeń nadawczo-odbiorczych RRU i ODU ani nawet liczby urządzeń RRU i ODU);

6) tabeli 13 wierszy 3-7 kolumn 11-15 w załączniku nr 2 do rozporządzenia Min. Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy w zw. ze zdaniem trzecim w pierwszym akapicie po słowie "Objaśnienia" pod tabelą nr 2 w załączniku do rozporządzenia MZ z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku przez niezbadanie zgodności inwestycji z tymi przepisami, podczas gdy miejsca pracy znajdują się w pobliżu inwestycji i również w tych miejscach dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych muszą być dochowane, a są nawet stukrotnie mniejsze niż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, czego PMT w ogóle nie sprawdził, bezkrytycznie dając wiarę inwestorowi;

7) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c upzp w zw. z art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa przez bezkrytyczną akceptację dokumentacji inwestora, która nie zawiera wszystkich charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko; podane w niej parametry są nieprawidłowe, a nieposiadający wiedzy specjalnej PMT w ogóle tego nie zweryfikował i nie uzyskał opinii biegłego w przedmiocie prawidłowości dokumentacji (przy zaniżonych mocach EIRP anten nie ma pewności dochowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych);

8) kolumn 2-4 wierszy 12-13 tabeli nr 2 w załączniku do rozporządzenia MZ z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. ze zdaniem pierwszym w pierwszym akapicie po słowie "Objaśnienia" pod tą tabelą i w zw. z § 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez:

a. przyjęcie, że stronami są tylko właściciele działek, na których występuje oddziaływanie ponadnormatywne, podczas gdy wystarczające jest jakiekolwiek (nie tylko ponadnormatywne) oddziaływanie;

b. nieustalenie pełnego zasięgu oddziaływania inwestycji;

c. niezweryfikowanie, czy inwestycja nie będzie przekraczać dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych, co było niemożliwe, bo inwestor zaniżył moce EIRP anten, a w dokumentacji inwestora nie zawarł obliczeń wyznaczenia mocy EIRP, wzoru na obliczenie mocy EIRP dla anten radioliniowych i obliczeń maksymalnych zasięgów występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych, więc należało wezwać inwestora do uzupełnienia braków lub powołać biegłego;

d. nieuwzględnienie kumulacji promieniowania z już istniejącym z trzech stacji bazowych telefonii komórkowej przy ul. [...] (w odległości ok. 90 m na tej samej działce) oraz z trzech stacji bazowych telefonii komórkowej przy ul. [...] (w odległości ok. 407 m).

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. W ocenie stowarzyszenia należy stwierdzić nieważność decyzji bez wchodzenia w kwestie merytoryczne po to, aby SKO mogło przeanalizować wszystkie zarzuty odwołania. Stowarzyszenie wskazało m.in., że w decyzji lokalizacyjnej nie podano współczynników PAPR anten radioliniowych i sektorowych, zysków antenowych anten radioliniowych, sumy strat w torach antenowych dla anten radioliniowych, nazwy producenta i typów anten radioliniowych (podane typy "0.60-80" i "0.30-80" w tabeli nr 3 nie są typami producenta, lecz określeniami wymyślonymi przez autora tabeli, więc nie można ustalić, jakie konkretne anteny i jakiego producenta będą używane), mocy wyjściowych i wejściowych urządzeń RRU i ODU, parametrów urządzeń zasilających i sterujących, typów tych urządzeń, długości i średnic kabli feeder i jumper oraz współczynników tłumienności i konkretnych wysokości i miejsc umieszczenia urządzeń i kabli. Według stowarzyszenia rzeczywista moc EIRP anten sektorowych jest prawie dziesięciokrotnie większa od podanej przez inwestora. Stowarzyszenie zauważyło, że inwestor wnioskował o stację bazową o wysokości równej 37,30 m, zaś w decyzji lokalizacyjnej jest mowa o wysokości "około 37,30 m". Stowarzyszenie podkreśliło, że dopuszczalne poziomy promieniowania określa nie tylko rozporządzenie MZ (4 W/mkw.), ale także – dla miejsc pracy – rozporządzenie MRPPS (0,1 W/mkw.), a tymczasem w pobliżu inwestycji są różne miejsca pracy (np. przedszkole – 30 m; sklep wędkarski – 66 m; fryzjer – 89 m; placówka pielęgnacyjno-opiekuńcza – 95 m). Zdaniem stowarzyszenia należało ustalić, czy inwestycja nie spowoduje powstania strefy niebezpiecznej, strefy zagrożenia lub strefy pośredniej, o których mowa w rozporządzeniu MRPPS z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

14 listopada 2025 r. stowarzyszenie podniosło, że inwestor ubiega się już o pozwolenie na budowę (wniosek nr [...] w Rejestrze Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń), bo najpewniej zakłada, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona jako ustalająca zupełnie inne parametry anten niż te, o które wnioskował (w ocenie stowarzyszenia sprostowania były bezskuteczne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Pierwszy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie wszystkich zarzutów odwołania za niezasadne przy jednoczesnym całkowitym braku odniesienia się do nich i sporządzeniu powierzchownego uzasadnienia, które mogłoby być powielone w wielu innych sprawach i które zawiera bezwiednie przekopiowane zarzuty odwołania z innej sprawy.

Rozpoczynając od końca, rzeczywiście przytoczone w skarżonej decyzji skrótowo zarzuty odwołania dotyczą innej sprawy, albowiem wymienione tam stacje bazowe telefonii komórkowej znajdują się w innym miejscu, niż te, o których mówi odwołanie (pkt 6 odwołania). Decyzja w tym zakresie nie została sprostowana, a więc wniosek skarżącego, iż organ nie odnosił się do właściwego odwołania, jest zasadny. Te stacje bazowe wskazane w pkt 6-tym korespondują z jednym z zarzutów dotyczącym niezbadania ewentualnej kumulacji sygnału anten, a zatem choćby prawidłowe zdekodowanie treści zarzutu wymaga orientacji, o których ( jak położonych) stacjach mowa. Trudno więc w sytuacji oparcia decyzji na innym odwołaniu, choćby tylko w takim zakresie ( pozostała część prawdopodobnie była tożsama) – powiedzieć, że rozpoznano odwołanie Stowarzyszenia, a co za tym idzie, że prawidłowo przeprowadzono postępowanie odwoławcze.

Jednak nawet gdyby przyjąć, że jest to tylko jeden zarzut, a pozostałe zacytowane w decyzji są tożsame z właściwym odwołaniem – to nie zmienia to ciężaru głównego zarzutu, jakim jest niedoniesienie się do zarzutów odwołania.

Ponadto - ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku (tu decyzji) jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony ( wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r. I GSK 1347/20, LEX nr 3645533 ).

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy ( wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. II FSK 291/07 LEX nr 483153 ). Skoro zatem w pierwszej kolejności skarżący zarzuca pominięcie przez organ II instancji zarzutów odwołania i uznaje to naruszenie za rażące, obowiązkiem Sądu jest się do tego zarzutu odnieść. Skarżący zarzuca, że SKO nie przeprowadziło kontroli zarzutów odwołania, Sąd zatem w jego ocenie nie może przeprowadzić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów kontroli naruszenia prawa względem decyzji organu I instancji, gdyż SKO tych zarzutów nie rozpatrzyło i gdyby Sąd to zrobił, byłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Ponadto w skardze wskazano, że uzasadnieniem części zarzutów skargi ( nr 3-8) jest w aktach administracyjnych uzasadnienie uzupełnienia odwołania z dnia 18.06.2025r., do których skarżący się odwołał. Są to w istocie zarzuty odwołania, do których, jak się twierdzi, SKO się nie odniosło.

Oceniając to stanowisko, wskazać trzeba, że utrwalone stanowisko judykatury jest tego rodzaju, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. VII SA/Wa 2346/17 LEX nr 2611559). Organ, rozpoznając odwołanie, powinien rozpatrzeć wszystkie podniesione przez skarżącego w odwołaniu zarzuty (i odnoszące się doń argumenty), niezależnie od tego, w którym fragmencie odwołania (czy "przed" uzasadnieniem, czy już w części określonej jako "uzasadnienie") zostały one sformułowane ( wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2015 r. I GSK 2025/13 LEX nr 2091056).

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji.

"Brak odniesienia się do zarzutu odwołania, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a."( wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. III SA/Kr 991/16 LEX nr 2181522).

Przechodząc do kontrolowanej sprawy, ma miejsce naruszenie wskazanych wyżej przepisów procesowych, które uznać trzeba za istotne. Organ Odwoławczy bowiem nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów odwołania. Decyzja Organu Odwoławczego stanowi z uwagi na treść przytoczenie decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa, a względem zarzutów stwierdzono, że są one nieuzasadnione i zmierzają do przedłużenia postępowania. Jednak przy tak ogólnie sformułowanej tezie o bezzasadności, pytanie brzmi: dlaczego organ uznał je za bezzasadne? Czy dlatego, że nie mają związku ze sprawą i dotyczą innych przedmiotowo kwestii; czy dlatego, że nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu, czy też, że organ uznaje z jakichś przyczyn za niepodważalne wszystko to, co napisał inwestor w przedstawionych przy wniosku dokumentach – nie wiadomo.

Nie ulega wątpliwości, że tematyka dotycząca lokalizacji, a dalej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych, ze względu na złożoność materii, jest problematyką skomplikowaną i dotykającą kwestii fachowych, technicznych. Jak wiadomo, przede wszystkim orzecznictwo organów i sądów, kształtowane w oparciu o skąpe przepisy, wskazuje zasady, do których inwestorzy tych stacji muszą się stosować. Wymaga to większego niż zwykle nakładu pracy przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw.

Z kolei Stowarzyszenie przedstawia argumentację, która zawiera konglomerat różnych zagadnień. Już w tym miejscu można powiedzieć, że niektóre poruszane zagadnienia pozostają poza zakresem kognicji organów i sądu, jak na przykład dywagacje o wpływie promieniowania z podaniem przykładów zachorowań. Sąd w tym miejscu pragnie doprecyzować, że argument o konieczności odniesienia się przez organy do wszystkich zarzutów odwołania trzeba rozumieć racjonalnie. W szczególności w ocenie Sądu organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do zarzutów, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednak trzeba w takim przykładzie jak przytoczony wyżej, choćby jednozdaniowo wskazać, że w ocenie organu dany zespół zagadnień pozostaje poza ramami sprawy.

W obszarze innych zagadnień Stowarzyszenie w odwołaniu zawarło między innymi następujące zarzuty odnośnie decyzji organu I instancji:

1/ organ nie sprawdził, czy dopuszczalne poziomy promieniowania nie będą przekroczone w miejscach dostępnych dla ludności;

2/ nie odniesiono się do wniosku o powołanie biegłego celem zweryfikowania dokumentacji inwestora i bezkrytycznie ją zaakceptowano;

3/ pominięto parametry anten parabolicznych;

4/ pominięto parametry torów antenowych, nie podano liczby urządzeń RRU i ODU;

5/ dokumentacja zawiera błędny (przestarzały) wzór na EIRP, bez uwzględnienia współczynnika PAPR;

6/ w związku z powyższym moce EIRP anten są zaniżone;

7/ organ pominął rozporządzenie Min. Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;

8/ błędnie wyznaczono obszar ponadnormatywnego oddziaływania.

8/ nie uwzględniono innych stacji bazowych ( wskazanych w odwołaniu) znajdujących się w pobliżu, a co za tym idzie, nakładania się pól pochodzących od poszczególnych operatorów

9/ brak w dokumentacji kart katalogowych anten;

10/ obliczenia mocy EIRP są niedokładne, powinny być zaokrąglenia do dwóch miejsc po przecinku.

W ocenie Sądu nie można z góry powiedzieć, że tego rodzaju zarzuty nie mają żadnego związku ze sprawą. Natomiast waga tych zarzutów jest różna i musi być przez organ odkodowana. Są wśród nich takie, które od razu mogą się wydawać nieuzasadnione. Inne mogą powodować konieczność zwrócenia się o wyjaśnienia do inwestora czy nawet biegłego. Niektóre mogą być istotne dopiero na dalszym etapie inwestycji (budowa) lub w ogóle wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy. Tak czy inaczej, Sąd nie może zastępować organu w ich ocenie, gdyż stanowiłoby to oczywiste pominięcie zadań organu odwoławczego, a tym samym jednej instancji. Organ powinien się do nich ustosunkować, a dodać trzeba, że w tego rodzaju sprawach z udziałem Stowarzyszenia prawdopodobnie mogą być one powtarzalne. Zupełny brak analizy tych zarzutów, poza już zacytowanymi przepisami, narusza jeszcze zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów procesowych w kwestii pełnomocnictw, zauważyć należy, że w aktach sprawy znajdują się między innymi pełnomocnictwa dla A. B. udzielone przez K. M., oraz pełnomocnictwa dla tego ostatniego udzielone przez osoby podpisane w imieniu spółki, w zakresie obejmującym niniejszą sprawę. Brak natomiast w aktach wykazania umocowania dla osób podpisujących pełnomocnictwo w imieniu spółki. Tymczasem wykazanie przez pełnomocnika procesowego umocowania do reprezentowania strony będącej osobą prawną wymaga złożenia nie tylko dokumentu pełnomocnictwa podpisanego przez osoby działające w imieniu tej osoby prawnej, lecz także dokumentu potwierdzającego umocowanie tych osób do działania w imieniu tejże osoby prawnej. Właściwym dokumentem do wykazania, że organ osoby prawnej, jaką w sprawie jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jest umocowany do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, jest odpis z Krajowego Rejestru Sądowego aktualny w dniu udzielenia pełnomocnictwa.

Z naprowadzonych względów Sąd nie odnosił się merytorycznie do zarzutów skargi, w części powielających zarzuty odwołania, uznając, że w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania winien odnieść się Organ Odwoławczy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja została uchylona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącemu, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wspominając o rażącym naruszeniu prawa ma na uwadze przede wszystkim naruszenie prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa procesowego jest wyjątkiem i musi być uzasadnione, przykładowo, całkowitym niemal zaniechaniem postępowania dowodowego w sprawie, co prowadzi do nierozpoznania jej istoty. W tej sprawie zaniechanie odniesienia się do zarzutów odwołania jest istotnym naruszeniem przepisów procesowych, ale nie jest wspomnianym wyjątkiem.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.