I SA/Wa 1649/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-28	
Data wpływu	2020-08-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1595/22	
Skarżony organ	Minister Rozwoju	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1363;  art. 12  ust. 5; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 607 (sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Rolnego "[...]" Sp. z o.o., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i w tym zakresie Minister orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. W pozostałej części organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość położona w gminie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę drogi krajowej nr [...]. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. orzekł w pkt. [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi krajowej [...], w pkt. [...] powiększył odszkodowanie o kwotę [...] zł na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt [...] zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosło odwołanie, kwestionując prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty przyznanego odszkodowania oraz utrzymał w mocy w pozostałej części (czyli w zakresie określenia wysokości przyznanego odszkodowania) decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 12 ust. 1-4, art. 18 ust. 1 i ust. 1e tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.), art. 130 ust. 1-4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.) oraz § 36 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. na zlecenie Wojewody operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] sierpnia 2019 r. aktualizowała sporządzony w sprawie operat szacunkowy.

Biegła ustaliła, że wyceniana działka nr [...] położona jest w miejscowości [...] w gminie [...], na obszarze o charakterze rolniczo-siedliskowym. Przedmiotowa działka jest niezabudowana, posiada dostęp do drogi publicznej. W otoczeniu działki znajdują się tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo oraz zabudowania o charakterze mieszkalno-siedliskowym.

Dla działki nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] ze zmianami, działka nr [...] znajdowała się w strukturze przekształceń i intensyfikacji rozwoju systemu osadniczego.

W sporządzonym operacie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości osadniczych z terenu gminy [...] z okresu ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę. Wskazała, że ceny gruntów osadniczych kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł za m2. Średnia cena wyniosła [...] zł za m2. Rzeczoznawca majątkowy obliczyła wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] dla aktualnego sposobu użytkowania, biorąc do porównania nieruchomości przeznaczone pod tereny osadnicze, wskazując że cena za m2 nieruchomości wynosi [...] zł. Następnie biegła przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi z rynku lokalnego oraz regionalnego z powiatów położonych na obszarze województwa [...], tj. powiatu [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...]. Biegła wskazała, że ceny gruntów drogowych kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł za m2. Średnia cena wyniosła [...] zł za m2.

Mając na uwadze, że działka nr [...] jest przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod rozwój systemu osadniczego, biegła wskazała, że cel wywłaszczenia powoduje wzrost wartości nieruchomości. W związku z powyższym wycena działki nr [...] została przeprowadzona w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wykaz transakcji drogowych przyjętych do porównania rzeczoznawca przedstawiła w sporządzonym operacie szacunkowym. Wyceniając działkę nr [...] biegła wskazała, że na podstawie analizy rynku wyróżniono trzy cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki: lokalizacja - waga [...]%, stopień zurbanizowania terenów oraz przeznaczenie - waga [...]%, rodzaj terenu komunikacyjnego - waga [...]%. Biegła wyceniając nieruchomość, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość 1 m2 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł. Odszkodowanie zostało powiększone o [...]% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego organ II instancji uznał, że wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo. Działka nr [...] została prawidłowo wyceniona na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż cel wywłaszczenia zwiększył wartość nieruchomości. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Przedstawiony jako baza porównawcza zestaw nieruchomości nie budzi wątpliwości, a wytypowane nieruchomości posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości, zaś wszelkie różnice w cechach nieruchomości zostały skorygowane poprawkami kwotowymi.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo, albowiem spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego przez odwołującego się, dotyczącego prawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania, Minister wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazała, jakie jest położenie nieruchomości przyjętych do porównania, wskazała również powierzchnię oraz przeznaczenie nieruchomości. Wskazała również, jakie cechy wpływają na wartość nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego ma możliwość dokonania weryfikacji nieruchomości przyjętych do porównania. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego utraty wartości pozostałej części nieruchomości oraz żądania wykupu całości gruntów za cenę ustaloną w operacie szacunkowym lub zaproponowanie za wydzielone działki ceny wyższej niż w operacie szacunkowym, uwzględniającej rekompensatę za utratę wartości nabywczej pozostałych niewykupionych działek, organ II instancji wyjaśnił, że podniesiona kwestia nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego. Odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości będzie to ta część nieruchomości. Natomiast w sytuacji, kiedy wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 specustawy drogowej). Roszczenie o nabycie pozostałej części nieruchomości uregulowane w powołanym przepisie ma charakter cywilnoprawny. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach tych właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej występuje do właściwego zarządcy drogi z wnioskiem o wykup gruntu, który utracił dla strony znaczenie gospodarcze. W przypadku odmowy wykupu, stronie służy roszczenie o wykup, które może być dochodzone w postępowaniu cywilnym, toczącym się przed sądem powszechnym.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2018 r., czyli z dniem wydania decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju. W związku z powyższym Minister uchylił przedmiotową decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia wydania niniejszej decyzji.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca Spółka. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa:

I – materialnego, czyli art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zwrócenia się zarówno przez organ I, jak i II instancji o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2018 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy z uwagi na niewłaściwe przyjęcie nieruchomości stanowiących podstawę do dokonania oszacowania wartości wywłaszczanych nieruchomości metodą porównywania, jak i z uwagi na zastrzeżenia co do ww. operatu zgłaszane przez skarżącego na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji, organ winien zwrócić się o dokonanie ww. oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych,

II – postępowania, czyli:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i tym samym przyjęciu, że operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 r. został sporządzony prawidłowo, podczas gdy przyjęte przez biegłego rzeczoznawcę nieruchomości stanowiące podstawę do dokonania oszacowania wartości wywłaszczonych nieruchomości metodą porównawczą rażąco odbiegają od charakteru wywłaszczanych nieruchomości i tym samym nie wykazują podobieństwa z wywłaszczanymi nieruchomościami,

- art. 8 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżanej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżanej decyzji, w szczególności niewyjaśnieniu przez organ I i II instancji, dlaczego organy uznały, że sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat został rzekomo sporządzony prawidłowo,

- art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnej ocenie i przyjęciu przez organ I i II instancji, iż operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wydane w sprawie decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1363) oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) a także przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 555).

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość wywłaszczonej działki nr [...] w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jak wynika z treści sporządzonego operatu szacunkowego oraz treści uzasadnień organów obu instancji, rzeczoznawca majątkowy wyceniła wartość działki nr [...] na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że przepis ten odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek od zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025). Art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to, że uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o [...]%.

Oznacza to, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (proporcjonalnie do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o [...]%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Paragraf 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17 oraz z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18). W niniejszej sprawie taka zaś sytuacja w stosunku do działki nr [...] jednak nie wystąpiła.

Działka nr [...] jest położona na obszarze o charakterze rolniczo-siedliskowym. Jest niezabudowana, posiada dostęp do drogi publicznej. W jej otoczeniu znajdują się tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo oraz zabudowania o charakterze mieszkalno-siedliskowym. Dla działki nr [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] ze zmianami, działka nr [...] znajdowała się w strukturze przekształceń i intensyfikacji rozwoju systemu osadniczego.

Zgodnie ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym z wyliczeń biegłej wynika, że dla działki nr [...] o charakterze osadniczym cel wywłaszczenia czyli budowa drogi krajowej powoduje wzrost jej wartości. W takiej sytuacji z powołanych przepisów wynika, że w przypadku działki nr [...] biegła winna była zastosować sposób wyceny opisany w § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Biegła jednak nie dokonała wyceny w sposób wynikający z obowiązujących przepisów prawa, co powoduje, że sporządzony operat nie może stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania.

Przede wszystkim z przytoczonych przepisów wynika obowiązek ustalenia przez biegłego na podstawie analizy rynku, czy zmiana przeznaczenia gruntu wynikająca z decyzji o lokalizacji drogi publicznej powoduje wzrost wartości nieruchomości, czy też go nie powoduje. Dopiero odpowiedź na to pytanie umożliwia wskazanie właściwej metody oszacowania wartości nieruchomości. W sporządzonym operacie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości określonych jako "grunty osadnicze" (str. [...]-[...] operatu). Na stronie [...] operatu wskazała cenę średnią ze zbioru zaakceptowanych transakcji - [...] zł/m2. Biegła dokonała również analizy rynku nieruchomości drogowych (str. [...]-[...] operatu), jednak nie podsumowała tej analizy wskazaniem ceny średniej ze zbioru zaakceptowanych transakcji. Na stronie [...] operatu biegła użyła wartości [...] zł/m2 jako średniej ceny transakcji gruntami drogowymi, nie wyjaśniając przy tym, jak uzyskała tę średnią. Trzeba zauważyć, że w tej sytuacji przedstawione w operacie analizy obu rynków nie uzasadniają wniosku o wzroście wartości nieruchomości w efekcie zmiany przeznaczenia nieruchomości. Przeprowadzona analiza rynku nie daje również podstaw do określenia wartości współczynnika korekcyjnego, o którym mowa w § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia. W analizowanym operacie biegła dokonała wyceny nieruchomości niezależnie jako nieruchomości o przeznaczeniu osadniczym i jako nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wyceniając grunt jako nieruchomość o przeznaczeniu osadniczym, biegła określiła cenę metra kwadratowego wycenianego gruntu na [...] zł/m2 (str. [...] operatu). Nie jest jasne, dlaczego prezentując wyniki końcowe (str. [...] operatu) biegła podała jako wynik swojej wyceny cenę [...] zł/m2. Ponadto z niewyjaśnionych przyczyn jako średnią cenę tego typu nieruchomości biegła podała wartość [...] zł/m2, choć na stronie [...] operatu określiła ją na kwotę [...] zł/m2. Podkreślić przy tym należy, że wyceniając grunt jako nieruchomość o przeznaczeniu drogowym, biegła określiła cenę metra kwadratowego wycenianego gruntu na [...] zł/m2 (str. [...] operatu). Powołała się przy tym na § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dopiero z porównania obu uzyskanych wartości biegła wyciągnęła wniosek, że "korzystniejsza" jest wycena uwzględniająca drogowe przeznaczenie nieruchomości. Taki sposób wyceny nie jest zgodny z wymogami § 36 powołanego rozporządzenia, a zwłaszcza z jego ust. 3.

Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że większa wartość nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia drogowego niż przy przyjęciu przeznaczenia osadniczego wynika przede wszystkim z przyjętej przez biegłą oceny poszczególnych cech wycenianej nieruchomości, jako że przyjęta do wyliczeń średnia cena gruntów drogowych była niższa niż przyjęta do wyliczeń średnia cena gruntów osadniczych. Także z wartości wycenianego gruntu przedstawionych w rozdziale [...]. "Prezentacja wyniku końcowego, wnioski i uzasadnienie" (str. [...] operatu) wynika, że wartość gruntu wycenionego jako osadniczy jest wyższa niż wycenionego jak drogowy, choć zapewne jest to jedynie efektem błędnej wartości podanej przez biegłą w tym rozdziale.

W tej sytuacji należy ocenić, że sporządzony operat nie może stanowić podstawy do określenia wartości odszkodowania, zarówno ze względu na niewłaściwe rozumienie obowiązujących przepisów dotyczących wyceny (§ 36 powołanego rozporządzenia), jak i ze względu na błędy i niekonsekwencje występujące w treści sporządzonego operatu.

Podsumowując, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie powinna była ewentualnie mieć zastosowanie reguła szacowania określona w § 36 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia, a nie, jak wadliwie przyjęła w stosunku do działki nr [...] biegła, reguła szacowania zawarta § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sporna nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była bowiem przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania tej regulacji.

Jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg, z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o [...]%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Oznacza to, że § 36 rozporządzenia wykonawczego uszczegółowia regulację zawartą w art. 134 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejmowane w trybie specustawy drogowej. Znajdzie on zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne byłaby wyższa.

Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem omówionym wyżej założeniom, ponieważ do oszacowania wartości działki nr [...] przyjęto w nim dane pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym. Powoduje to, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Z uwagi na wykazaną istotną wadę operatu szacunkowego dotyczącą sposobu szacowania wartości nieruchomości nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy, który zgodny będzie z wykładnią przepisów zawartą w niniejszym orzeczeniu. Podkreślić należy, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. analizowany operat szacunkowy stracił ważność, zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.