Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. P.-K. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2001 r., nr [[...]] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 18 lipca 2000 r., nr [[...]], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 1972 r. nr [[...]] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkalnictwa, na podstawie art. 3 ust. 3, art. 6 ust. 3 i ust. 5, art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), art. 3, art. 4, art. 10, art. 11 i art. 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz art. 232-243 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r . Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93), postanowiono:

- dokonać zamiany nieruchomości położonej w G. przy ul. C., wpisanej do księgi wieczystej KW [[...]], stanowiącej współwłasność A. P. i M. H. M., w skład której wchodzi działka nr [[...]] o pow. 3.899 m2, budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i inne części składowe o łącznej wartości 393 701 starych złotych na nieruchomość położoną w G. przy ul. P., wpisaną do księgi wieczystej KW [[...]], stanowiącą własność Skarbu Państwa, w skład której wchodzi parcela budowlana - działka nr [[...]] o pow. 590 m2 o wartości 23 828 starych złotych poprzez ustanowienie na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - działki nr [[...]] na 99 lat,- wypłacić kwotę stanowiącą różnicę wartości ww. nieruchomości oraz kwotę 51 184 starych złotych stanowiącą wartość drzew i krzewów.

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość położona w G. przy ul. C. zgodnie z zatwierdzonym decyzją Wydziału Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 14 września 1971 r. nr [[...]] planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze przeznaczonym pod budowę osiedla mieszkaniowego, którego inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Zamiany wyżej opisanych nieruchomości dokonano aktem notarialnym z dnia 24 października 1972 r. Rep. [[...]].

Aktem notarialnym z dnia 8 listopada 1974 r. Rep. [[...]] nieruchomość położoną przy ul. C. przeznaczoną pod zabudowę domów mieszkalnych wielomieszkaniowych oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. W dniu 20 listopada 1974 r. Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych dokonał wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej [[...]] (skrócony odpis księgi wieczystej kw – [[...]]).

W dniu 3 sierpnia 1998 r. spadkobierczyni właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. C. A. P.-K. (obecnie po zmianie imienia E. G.) złożyła wniosek o jej zwrot. Podniosła, że właścicielki nieruchomości zgodziły się na jej zamianę i na kwotę niewspółmiemego do wartości wywłaszczonego mienia odszkodowania pod przymusem.

Prezydent Miasta - na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 217 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki o nr [[...]] i [[...]].

W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż właścicielki przedmiotowej nieruchomości A. P. i M. H. M. wyraziły zgodę na jej zamianę poprzez ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G. przy ul. P. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zobowiązało się również do wypłaty kwoty stanowiącej różnicę wartości zamienianych nieruchomości oraz odszkodowania za drzewa i krzewy. Zgodnie zaś z art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami osobom, które w wyniku utraty własności nieruchomości otrzymały tytułem odszkodowania lub rekompensaty inne nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ich spadkobierców przysługuje roszczenie o nieodpłatne przeniesienie na ich rzecz własności nieruchomości przyznanych z tytułu odszkodowania lub rekompensaty. Ponadto, organ ustalił, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej, które to prawo ujawnione zostało w księdze wieczystej [[...]] prowadzonej przez Sąd Rejonowy - Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponieważ spełnione zostały przesłanki z art. 229 powołanej ustawy postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G. P.-K., w którym zażądała unieważnienia umowy, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Podniosła, że cel wywłaszczenia był fikcyjny, gdyż nieruchomości zabudowana była ponad 100-letnim zabytkowym domem wielorodzinnym z murem pruskim (a taką właśnie zabudowę na tym terenie przewidywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego), który z momentem przejęcia nieruchomości został zburzony bez zgody konserwatora zabytków. Nadto, cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona - budowa przez spółdzielnię budynku mieszkalnego wielomieszkaniowego, nie został zrealizowany. Wskazała, że kwota określonego decyzją z dnia 27 sierpnia 1972 r. odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość została znacznie zaniżona i w związku z tym domaga się wyrównania poniesionych z tego tytułu strat. Dodatkowo wniosła o przyznanie odszkodowania za likwidację istniejącego wówczas na nieruchomości miejsca pracy - zakładu kamieniarskiego.

Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. nr [[...]] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przyjął dokonane przez prezydenta ustalenia faktyczne i stwierdził, że w sprawie (w pierwszej kolejności) zachodzą okoliczności wymienione w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uniemożliwiają jej zwrot. Zwrot nieruchomości nie przysługuje bowiem, jeżeli przed dniem wejścia ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. wywłaszczona nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (w sprawie: Spółdzielni Mieszkaniowej) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (Kw [[...]] prowadzona przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych). Wobec takiego zapisu ustawy nie ma znaczenia podnoszona przez stronę okoliczność niewykorzystania nieruchomości zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. W tym stanie sprawy wojewoda za zasadne uznał orzeczenie organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wojewoda stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 32 ust. 1 i art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 240 i art. 241 k.c., jak też brak jest podstaw do rozwiązania umowy cywilnej, na podstawie której oddano przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Wojewoda nie jest bowiem uprawniony do badania prawidłowości zawieranych umów cywilnoprawnych. Również pozostałe zarzuty podniesione przez odwołująca się nie znajdują uzasadnienia w stanie prawnym. Kwestia ewentualnych nieprawidłowości, które zaistniały przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej lub też dotyczące zasadności samego rozstrzygnięcia mogą być bowiem istotne w sprawie o stwierdzenie nieważności w odrębnym postępowaniu.

Na powyższą decyzję E. G. P.-K. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że istotnym w sprawie jest to, że nieruchomość, o której zwrot wystąpiła miała być wykorzystana pod budowę osiedla mieszkaniowego (§ 5 umowy zamiany zwartej w formie aktu notarialnego rep. [[...]] w PBN w dniu 24 października 1972r.). Od momentu wywłaszczenia jedynie rozebrano budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, a nieruchomość nigdy nie została zabudowana. Tym samym - wbrew twierdzeniu organu - istnieją podstawy określone wart. 240 k.c. do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu przed upływem terminu wieczystego użytkowania. W tym stanie sprawy organy winny były zastosować przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które są istotną gwarancją mającą uniemożliwić nadużycia w tym zakresie. Przyznają właścicielowi prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia lub też nie została wykorzystana na ten cel. Wywodził, że zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie z uwagi na ustanowienie przed dniem 1 stycznia 1998r. wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej (spółdzielni mieszkaniowej) w sposób całkowicie nieuzasadniony wyłącza prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym wniósł o zwrócenie się przez sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności ww. przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nadmienił, iż stan, w którym przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystana na cel przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej istniał jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżącej przysługiwało zatem uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na gruncie tej regulacji skarżąca miała prawo żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także w wypadku gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej - spółdzielni mieszkaniowej - w sytuacji gdy ta osoba nie zrealizowała celu na który przeznaczono nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi przyjęcie ustaleń, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek rozwiązania umowy o przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie przeprowadził w tym przedmiocie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Zatem ustalenie takie zostało powzięte bez jakichkolwiek dowodów. Kwestia ustalenia warunków zabudowy przedmiotowego gruntu wynikających z umowy (i decyzji) o ustanowieniu wieczystego użytkowania oraz zakresu realizacji tych warunków przez spółdzielnię w dniu wydania decyzji stanowić winna podstawę dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W aktach sprawy jedynym dowodem odnoszącym się do ustanowienia wieczystego użytkowania na rzecz spółdzielni jest wypis z księgi wieczystej. Jako kolejne naruszenie pełnomocnik wskazał, iż organy umorzyły postępowanie administracyjne nastąpiło bez rozpoznania wszystkich zawartych we wniosku żądań strony, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 k.p.a. Żądanie strony nie odnosiło się bowiem wyłącznie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W istocie obejmowało również żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 26 sierpnia 1972 r. Strona domagała się zwrotu "bezprawnie zagrabionego mienia" a w uzasadnieniu tego wniosku wskazała na zastosowanie przez orany administracji przymusu i groźby w trakcie procedury wywłaszczeniowej. W tej sytuacji wniosek strony należało traktować także jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane przez stronę skarżącą.

Rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy postępowania administracyjnego w wyniku, którego Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty, umorzył postępowanie o zwrot na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w G. przy ul. C. stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr nr [[...]] i [[...]] o łącznej powierzchni 3899 m2, zapisanej w księdze wieczystej K W nr [[...]] będącej własnością Gminy, oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej.

W tym stanie faktycznym stwierdzić należy, że zachodzi sytuacja, w której organ miasta, działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że ze względu na przysługujące Gminie Miasta prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, Gmina jest stroną tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nieruchomości jest starosta. Przepis art. 4 pkt 9b1) powołanej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652), Miasto jest miastem na prawach powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stanął na stanowisku, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy, reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W uzasadnieniu uchwały Sąd stwierdził, że pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt l lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) prezydent miasta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru. W świetle art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedno Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest także ustawowym przedstawicielem strony - gminy: kieruje jej bieżącymi sprawami oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu powoduje, że organ administracji (organ wykonawczy gminy) staje się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), w związku z czym sprawa podlega załatwieniu przez wojewodę jako organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (art. 26 § 2 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że organ ten ma możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Ze względu na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.).

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 153 poz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie nadaje się do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe byłoby orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.