I OSK 712/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-09-07	
Data wpływu	2017-03-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Hyla /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Maciej Dybowski	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 857/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art.2 ust 1, art. 3, art. 41, art. 11; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt I SA/Wa 857/16 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 857/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup 3 sztuk żyrandoli w wysokości [...] zł oraz zakup skrzynki pocztowej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu wskazano, że T.G. zwróciła się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wskazując określone formy pomocy oraz informując, w związku z jakimi wydatkami domaga się wsparcia. Wśród wnioskowanych świadczeń wymieniła m.in. środki na zakup 3 sztuk żyrandoli w wysokości [...] zł oraz zakup skrzynki pocztowej w wysokości [...] zł. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił przyznania T.G. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił cele i zadania opieki społecznej wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni uzyskuje dochód przekraczający kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wskazane w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 tejże ustawy. W związku z tym złożony wniosek został przez organ rozpatrzony na podstawie art. 41 pkt 1 tej ustawy, przewidującego możliwość przyznania tzw. specjalnego zasiłku celowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie organu I instancji sytuacja wnioskodawczyni nie uzasadniała udzielenia pomocy we wnioskowanej formie, dochód osiągany przez wnioskodawczynię pozwala jej na samodzielne zaspokojenie swoich niezbędnych potrzeb życiowych, a wymienione przez wnioskodawczynię potrzeby do takich się nie zaliczają.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T.G. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i spełnia wszelkie przesłanki udzielenia jej wnioskowanej pomocy materialnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż T.G. ma 60 lat. Utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł i dodatku energetycznego [...] zł. Jest najemcą lokalu kwaterunkowego wchodzącego w skład zasobu Dzielnicy Ś. i jak deklaruje, mieszka z pełnoletnim synem lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie pozwalało na przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pieniężnego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Odnosząc się zatem do możliwości przyznania wsparcia przewidzianego w art. 41 ustawy, organ wskazał, że jest ono przyznawane w ramach uznania administracyjnego, a jego udzielenie nie może być dowolne. Podkreślił, że ten rodzaj wsparcia jest przyznawany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zachodzą m.in. w razie nadzwyczajnych zdarzeń losowych sytuujących stronę w wyjątkowo trudnym położeniu i wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Powołując się na ustalenia organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodziły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że niewątpliwie zakup leków, żywności, środków higieny osobistej, odzieży, bielizny i obuwia należy do najbardziej elementarnych potrzeb bytowych. Podzieliło jednak w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż odwołująca się, dysponująca własnym dochodem, którego wysokość znacznie przekracza kryterium dochodowe, może pokryć te wydatki z posiadanych środków. Dochód odwołującej się przekracza kryterium dochodowe blisko dwukrotnie. Organ odwoławczy dodał, że zgłoszona przez T.G. potrzeba nie ma przy tym charakteru nadzwyczajnego ani okazjonalnego, ani tym bardziej nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T.G. . W uzasadnieniu skargi wskazała, że w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek z uwagi na okoliczności życiowe, w jakich się znalazła. Podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną na stałe, schorowaną i obciążają ją długi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j z 2015 r. Dz. U. poz. 163, ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Specjalny zasiłek celowy, którego przyznanie nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego,

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. Sąd podkreślił, że osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego świadczenia jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem wymienionych we wniosku rzeczy należy natomiast do typowych wydatków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez:

- nieuznanie, że słaba sytuacja ekonomiczna na granicy kryterium dochodowego połączona z koniecznością poczynienia wydatków na rzeczy niezbędne do życia, na które to wydatki dana osoba nie ma szans poczynienia oszczędności, nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa we wskazanym art. 41 ustawy - w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tej przesłanki powinna prowadzić do wniosku, iż ustalona w powyższy sposób sytuacja osoby stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej,

uznanie, że organy pomocy społecznej przy ustalaniu prawa do zasiłku celowego powinny brać pod uwagę także liczbę osób oczekujących wsparcia finansowego oraz wysokość środków, którymi dysponują na cele pomocy społecznej - w sytuacji gdy powinno to być niezależne od tych okoliczności, albowiem Konstytucja RP w art. 67 ust. 1 i 2 gwarantuje wszystkim osobom o niezawinionej złej sytuacji majątkowej prawo zabezpieczenia społecznego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - poprzez nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, co skutkowało odmową jej uchylenia - w sytuacji gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, gdyż została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nakładających na organ obowiązki: do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego - albowiem organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego dochodu skarżącej, co mogło doprowadzić do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w zakresie uznania, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe i w konsekwencji wykluczyło możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem wydana z naruszeniem szeregu zasad postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. Błędy w postępowaniu dowodowym mogły natomiast prowadzić do ustalenia błędnego stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana zarówno decyzja, jak i wyrok Sądu.

Nadto Sąd błędnie nie uznał, że słaba sytuacja ekonomiczna na granicy kryterium dochodowego połączona z koniecznością poczynienia wydatków na rzeczy niezbędne do życia, na które to wydatki dana osoba nie ma szans poczynienia oszczędności, nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa we wskazanym art. 41 ustawy. Prawidłowa wykładnia tej przesłanki powinna prowadzić bowiem do wniosku, iż ustalona w powyższy sposób sytuacja osoby stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Osoba, która nie ma wystarczających środków do zakupu rzeczy niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania (w niniejszej sprawie: źródło światła w domu, skrzynka pocztowa) jest niewątpliwie w sytuacji szczególnie złej i może spodziewać się pomocy organów pomocy społecznej w tym zakresie. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie powinna być więc ograniczana do sytuacji spowodowanych katastrofami czy innymi niemożliwymi do przewidzenia sytuacjami. Nie tylko takie sytuacje są bowiem "szczególnie uzasadnione".

Przy wykładni tego przepisu ustawy niewątpliwie należy także wziąć pod uwagę przepisy Konstytucji RP, a zwłaszcza art. 67 ust. 1 i 2, który gwarantuje wszystkim osobom o niezawinionej złej sytuacji majątkowej prawo zabezpieczenia społecznego. Odpowiednie środki na realizację tych praw powinny więc zostać zabezpieczone w budżecie Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Argument Sądu, że organy powinny bardzo racjonalnie korzystać z tych środków ze względu na dużą liczbę osób oczekujących wsparcia finansowego jest argumentem nietrafionym. Organy powinny bowiem przy ustalaniu prawa do zasiłku celowego kierować się wyłącznie sytuacją danej osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że w szeregu spraw ze skarg T.G. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał już wyroki i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy prawne wyrażone we wcześniejszych rozstrzygnięciach.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, a zatem że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżąca zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie niepodobna bowiem postawić orzekającym organom wytyku, by zapadłe decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd uchybień tych nie dostrzegł i skargę oddalił. W sposób niewadliwy ustalona została sytuacja osobista i majątkowa skarżącej. Organy dysponowały pełnym materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności, i na tej podstawie poczyniły trafne ustalenia faktyczne. Stopień określenia stanu faktycznego jest zgodny z zasadą prawdy materialnej i pozwala na zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego.

Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do twierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art.41 pkt 1 (zasiłek celowy specjalny) a nie art. 39 ust. 1 u.o.p.s. (zasiłek celowy). Kwalifikacja ta – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym bezkrytycznie ustalono wyłącznie w oparciu o oświadczenia skarżącej dotkniętej dysfunkcją społeczną i psychiczną, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem, którego nie przesłuchano w charakterze świadka.

Akta administracyjne nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 1 kwietnia 2014 r. wykazuje, że skarżąca nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca nie kwestionuje faktu przekraczania przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T.G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania, uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. Zauważyć dodatkowo można, że stawiając zarzut niewywiązania się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skarżąca kasacyjnie nie twierdzi kategorycznie, że prowadzi gospodarstwo domowe razem z synem, który z nią mieszka. W istocie więc nie kwestionuje, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którą to okoliczność uwzględnił organ w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy brak podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s. Zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 u.o.p.s. okazał się zatem nieuzasadniony, a w konsekwencji brak było również podstaw do uwzględnienia w realiach niniejszej sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy akcentując niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku zaakceptowania wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy.

Uchybienia, których w ocenie strony skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji zostały wskazane w ramach zarzutu naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o pomocy społecznej i omówione powyżej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ich zasadności, wobec czego zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Trafne było stanowisko organów i sądu I instancji o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s., skoro zostało przekroczone kryterium dochodowe. Zachodziła zatem potrzeba rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 u.o.p.s. Zgodnie z tym przepisem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowo również zastosowano ten przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Specjalnego zasiłek celowy stanowi świadczenie przyznawane na zasadzie uznaniowości o charakterze wyjątkowym. Skierowany jest do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, gdyż ich dochody przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. Te cechy analizowanego świadczenia determinują szczególny obowiązek osób ubiegających się o nie współdziałania z organami pomocy społecznej. Z art. 4 u.o.p.s. wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jest niewątpliwie większy, gdy pomoc ta może być przyznana wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, w zakresie świadczeń z pomocy społecznej udzielanych w ramach uznania administracyjnego, brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie z środków publicznych uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Art. 3 ust. 1 u.o.p.s. , stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki. Zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną, jest udzielenie organowi pomocy społecznej wszelkich informacji w celu ustalenia sytuacji faktycznej.

Skarżąca tego ustawowego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej nie realizuje, sprzeciwiając się przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego z synem, nie wyrażając zgody na dokonanie oględzin całego mieszkania, a tym samym uniemożliwiając dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych dla przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności.

Przedstawiona wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest zgodna z wykładnią przyjętą przez Sąd pierwszej instancji. W kontekście tego trafnie Sąd ten ocenił również, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił w realiach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od pewnego czasu. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. Nie nastąpiło żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie – nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą zatem znamion nagłości, niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.o.p.s. Brak było zatem podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zakup skrzynki pocztowej i żyrandoli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.