Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta X z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

M. N. w dniu [...] września 2008 r. wystąpił do Burmistrza Miasta X z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i przebudowie warsztatu samochodowego z zapleczem socjalnym na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], w granicy z działkami, położnej w miejscowości P., gmina X.

Burmistrz Miasta X, po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję znak [...], którą na wniosek M. N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę warsztatu samochodowego z dopuszczeniem lokalizacji w granicy z działkami oznaczonymi nr ewid. gruntów [...] i [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. P. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Burmistrza Miasta X wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Podstawy do wydania decyzji Starosta X oparł na decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta X z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...]. Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem P. B. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, albowiem korespondencja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, była doręczana na niewłaściwy adres, co więcej osoba odbierająca korespondencję (babcia P. B.) nie przekazała jej adresatowi.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. (i następnie podpisanym pismem z dnia [...] lutego 2014 r.) P. B. przedstawił organowi pierwszej instancji okoliczności, w jakich dowiedział się o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] Burmistrz Miasta X, działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") – po ponownym rozpoznaniu sprawy – odmówił wznowienia postępowania na wniosek strony. Zdaniem organu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę całość akt sprawy, argumenty P. B. o braku wiedzy o toczącym się postępowaniu nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zaszły w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § pkt 4 K.p.a.

P. B. nie zgodził się powyższym rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i reprezentowany przez pełnomocnika wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z akt organu pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja Burmistrza Miasta X z dnia [...] stycznia 2012 r. została skierowana i zaadresowana między innymi do P. B. na adres "P. [...], [...] X". A podjęta została jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawierającym ww. przesyłkę w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Z. P. Ponadto jak wynika z akt sprawy Starosty X, decyzję ww. organu z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę warsztatu samochodowego, skierowaną do P. B. na adres "P. [...], [...] X" odebrała Z. P. w dniu [...] maja 2012 r., która zgodnie z klauzulą zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru "(...)podjęła się oddania przesyłki adresatowi(...)".

Zdaniem Kolegium termin do złożenia przez P. B. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta X, mając na uwadze datę podjęcia decyzji Starosty X upłynął w dniu [...] czerwca 2012 r., zatem wniosek P. B. z dnia [...] lipca 2012 r. został wniesiony po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.

Podsumowując powyższy wywód Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca tj. P. B. uchybił terminowi wskazanemu w art. 148 K.p.a., co spowodowało, że nie spełnił wymogu formalnego jakim jest zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta X nie jest obarczone żadną wadą prawną i winno ostać się w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że na tym etapie postępowania nie jest możliwe odnoszenie się do kwestii merytorycznych związanych z wydaniem decyzji Burmistrza Miasta X z dnia [...] stycznia 2012 r., bowiem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wymogi formalne tj. zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co uniemożliwia dalszą ocenę ww. decyzji organu pierwszej instancji.

P. B., reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżący wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia; (2) przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność kto i w jakim miejscu dokonał odbioru korespondencji kierowanej do P. B. w sprawie toczącej się przed Starostą X pod znakiem [...] o wydanie pozwolenia na budowę; (3) przeprowadzenie dowodu z przesłuchania P. B. na okoliczność kto i w jakim miejscu dokonał odbioru korespondencji kierowanej do P. B. w sprawie toczącej się przed Starostą X pod znakiem [...] o wydanie pozwolenia na budowę; (4) orzeczenie o zwrocie skarżącemu kosztów według norm przepisanych; (5) zwolnienie skarżącego od opłaty od przedmiotowej skargi.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 4 K.p.a. i w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, iż skarżący:

- był należycie poinformowany o przebiegu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i brak udziału, a nie wniesienie przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty X o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] wynika z winy strony,

- wniósł wniosek o wznowienie postępowania bez zachowania terminu wskazanego w art. 148 § 1 K.p.a., a w konsekwencji przyjęcie braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją Starosty X;

2. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie swego rozstrzygnięcia o błędne ustalenia organu pierwszej instancji, bez podjęcia działań czynności niezbędnych do ich weryfikacji;

3. naruszenie art. 77 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego i błędną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, a konsekwencji pominięcie okoliczności doręczenia korespondencji skierowanej do strony w sposób w nieprawidłowy tj. do drugiego uczestnika postępowania o wydanie pozwolenia na budowę babki skarżącego Z. P. – osoby nieprowadzącej wspólnego gospodarstwa ze P. B., niebędącej jego domownikiem i zamieszkującej pod innym niż skarżący adresem;

4. naruszenie art. 43 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż doręczenie korespondencji w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzonym pod znakiem Nr [...] nastąpiło w sposób prawidłowy tj. że została ona odebrana przez dorosłego domownika P. B. – Z. P.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi podkreślono przede wszystkim, że Z. P. (babcia skarżącego) nie prowadzi z P. B. wspólnego gospodarstwa domowego, nie jest jego domownikiem jak i również nie zamieszkuje ze skarżącym we wspólnym mieszkaniu, co więcej w związku z choroba układu ruchowego Z. P. ma ograniczoną zdolność poruszania się i zgodnie z wiedza skarżącego nie odebrała decyzji adresowanej na adres P. [...], pod tym adresem. Okoliczność ta została przez organ całkowicie pominięta i niezbadana – nie przeprowadzono zawnioskowanych przez P. B. dowodów na wykazanie powyższych okoliczności związanych z doręczeniem korespondencji.

Skarżący wskazał zatem, że korespondencja nie została doręczona w sposób prawidłowy bowiem babcia strony w świetle orzecznictwa sądowego nie jest zaliczana do grona domowników, z uwagi na fakt, iż nie zamieszkuje ze stroną pod adresem wskazanym na korespondencji.

W odpowiedzi na powyższa skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dnia [...] września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta X z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na wniosek skarżącego.

Na wstępie podkreślić należy, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Dlatego przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w ustawie w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny.

W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania organ wszczyna postępowanie wstępne, w którym bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2103 r., poz. 267 ze zm.) oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać obecnie postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a.

W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 – orzeczenie publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, publ. LEX nr 47857 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el., 2015).

Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621). Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje.

Reasumując powyższe, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 k.p.a., może nastąpić tylko z trzech następujących przyczyn: (1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.; (2) podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.; (3) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 K.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 53).

Istota sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. został rzeczywiście – jak twierdzą organy – wniesiony po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Chociaż z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika w sposób jasny, że odmowa wznowienia postępowania nastąpiła właśnie w związku z wniesieniem przez skarżącego po terminie wniosku o wznowienie postępowania, to jednak z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego takie okoliczności wynikają w sposób oczywisty. Kolegium nie pozostawia bowiem wątpliwości, że w niniejszej sprawie P. B. uchybił terminowi wskazanemu w art. 148 K.p.a., co spowodowało, że nie spełnił wymogu formalnego jakim jest zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Po rozpoznaniu sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi okazały się zasadne, a organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 43, art. 77, art. 136, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i 2 K.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na przesłance braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. (i następnie podpisanym pismem z dnia [...] lutego 2014 r.) przedstawił organowi pierwszej instancji okoliczności, w jakich dowiedział się o warunkach zabudowy, wskazując wyraźnie na datę [...] czerwca 2012 r. Jednakże organy podkreślają, że decyzja Burmistrza Miasta X z dnia [...] stycznia 2012 r. została skierowana i zaadresowana między innymi do P. B. na adres "P. [...], [...] X", a została podjęta – jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – w dniu [...] stycznia 2012 r. przez Z. P. (babcię skarżącego). Ponadto zdaniem organów, jak wynika z akt sprawy Starosty X, decyzję ww. organu z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę warsztatu samochodowego, skierowaną do P. B. na adres "P. [...], [...] X" odebrała Z. P. w dniu [...] maja 2012 r., która zgodnie z klauzulą zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru "(...)podjęła się oddania przesyłki adresatowi(...)".

Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że organy przedwcześnie – biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – przyjęły, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. został wniesiony po terminie przewidzianym w art. 148 § K.p.a. Organy arbitralnie przyjęły bowiem, że doręczenie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r. Z. P. stanowiło doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi skarżącego. Należy zauważyć, że organy nie wykazały w żaden sposób okoliczności, na jakich oparły swoje ustalenia. Nie ustaliły przede wszystkim, czy Z. P. była dorosłym domownikiem skarżącego w chwili doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Jedno z nich zaadresowane jest na K. B. zamieszkałą w P. [...] (k. 195 akt admin.), a drugie jest zaadresowane na P. B. zamieszkałego w P. [...] (k. 197 akt admin). Obydwie korespondencje zostały odebrane przez Z. P.

Podobnie przedstawia się sytuacja związana z doręczeniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji. Jedno z nich zaadresowane jest na K. B. zamieszkałą w P. [...] (k. 379-380 akt admin.), a drugie jest zaadresowane na P. B. zamieszkałego w P. [...] (k. 379-380 akt admin.). Obydwie korespondencje zostały odebrane przez Z. P. Na odwrocie obydwu potwierdzeń odbioru znajdują się ponadto adnotacje, że Z. P. jest dorosłym domownikiem, który podjął się oddania przesyłki adresatowi.

Sąd nie dał wiary ustaleniom organów, że Z. P. (babcia skarżącego – osoba starsza) mogła niemal jednocześnie przebywać pod dwoma różnymi adresami i być jednocześnie domownikiem dwóch osób, które zamieszkują pod innymi adresami.

Zdaniem Sądu, celowe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego – na wyżej wskazane okoliczności – już po wznowieniu postępowania. Sporne okoliczności doręczenia decyzji Z. P. mają bowiem kluczowe znaczenie dla samej istoty powołanej przez skarżącego podstawy wznowieniowej, a zatem zasadne jest zbadanie wszelkich okoliczności sprawy już po wznowieniu postępowania.

Z uwagi na powyższe, zasadne stało się uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 P.p.s.a.