Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi J.S na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. oddala skargę.

Decyzją z dnia 28 maja 2019r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 1 marca 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 6 czerwca 2018r. J.S. zwrócił się o przyznanie płatności na rok 2018. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym m.in. płatności związanej do krów. Do wniosku załączono wymagane dokumenty, w tym m.in. oświadczenie o zwierzętach zadeklarowanych do płatności do krów, z którego wynikało, że zgłoszono do płatności do krów 20 sztuk zwierząt.

Po przeprowadzeniu przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w gospodarstwie rolnika kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał w dniu 1 marca 2019 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał stronie płatność JPO, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną (dodatkową) zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Płatność do krów została stronie odmówiona, a ponadto w tym zakresie zostały nałożone sankcje w wysokości 6.352,90 zł, zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm., dalej powoływane jako rozporządzenie nr 640/2014).

E.S., pełnomocnik J.S., złożyła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczące zadeklarowanej liczby zwierząt nie wynikają ze złej woli tylko z pomyłki.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, odnośnie odmowy przyznania stronie płatności związanej do krów i nałożenia sankcji w tym zakresie, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż z 20 sztuk krów zgłoszonych przez stronę do płatności związanej, jedynie 3 kwalifikują się do przyznania płatności. Kontrola administracyjna wykazała bowiem, że 15 sztuk w dniu 15 maja w roku składania wniosku nie osiągnęły wymaganego wieku 24 miesięcy, natomiast dwie sztuki zarejestrowane są jako samce, co również wyklucza je z płatności. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej powoływana jako ustawa o płatnościach), płatności związane do krów są przyznawane rolnikowi posiadającemu samice tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące.

W odniesieniu do argumentów, że stwierdzone nieprawidłowości wynikły z pomyłki i zbytniego zawierzeniu aplikacji eWniosekPlus bez dostatecznego sprawdzenia wprowadzonych informacji, organ drugiej instancji wskazał, że jakkolwiek nie kwestionuje faktu, że w istocie mogło dojść do pomyłki i błędnego zadeklarowania zwierząt, jednak to na wnioskodawcy ciąży obowiązek poprawnego wypełnienia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. To on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Ponadto, corocznie na stronie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zamieszczana szczegółowa instrukcja wypełniania wniosków, która zawiera niezbędne informacje dotyczące wypełniania wniosków oraz składanych wraz z wnioskiem załączników i oświadczeń.

W rozpatrywanej sprawie błędna deklaracja zwierząt nie może być też potraktowana jako błąd oczywisty. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", wnioski o przyznanie płatności i dokumenty uzupełniające złożone przez rolnika mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem, że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach uzupełniających składanych przez rolnika wraz z wnioskiem. Mowa tu o pomyłkach wykrytych na skutek kontroli spójności wniosku (wzajemnie wykluczające się dane) oraz błędy o czysto pisarskim charakterze (tzw. literówki), które wydają się oczywiste przy lekturze wniosku pomocowego.

W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., na podstawie zebranego materiału dowodowego w postaci wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oraz dołączonych do niego załączników nie mógł wykryć błędu rolnika.

Skargę na powyższą decyzję złożył J.S., reprezentowany przez E.S..

W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że corocznie wypełniała w formie odręcznej wnioski o płatności rolnicze i nigdy nie było problemów. Ostatni wniosek generowany był za pośrednictwem aplikacji elektronicznej strony głównej ARiMR. Błąd popełniła wadliwie pracująca aplikacja. Wypełniając wniosek pani E.S. zaznaczyła to co było w aplikacji nie analizując szczegółowo pozycji, które miał zaznaczony system. Nie była świadoma, że korzysta z błędnie przygotowanego wniosku. System wniosek odrzucał, w związku z czym jego autorka po nieudanych próbach udała się osobiście do Agencji w K., gdzie pod nadzorem specjalisty udało się wysłać wniosek. Jeżeli powstały błędy to przez zaznaczenie sztuk bydła przez sam system do innej kategorii niż powinna być. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w momencie wypełniania wniosku jego autorka była w zaawansowanej ciąży. Zdaniem pełnomocniczki, strona nie powinna być ofiarą systemu, za którego nieprawidłowości odpowiada przecież człowiek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

W sprawie sporna była odmowa przyznania płatności do krów oraz związane z tym nałożenie sankcji. Bezsporna była natomiast okoliczność, że 17 sztuk krów spośród 20 sztuk zgłoszonych do płatności przez skarżącego nie spełniało kryteriów wskazanych w art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach, zgodnie z którym, płatności związane do krów są przyznawane rolnikowi posiadającemu samice tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące. Tymczasem 15 zgłoszonych sztuk krów miały poniżej 2 lat, natomiast pozostałe 2 sztuki było samcami.

W związku z powyższym należało odnieść się do zarzutu skarżącego wskazującego, że niezgodność jest wynikiem oczywistego błędu, co, w ocenie skarżącego, winno skutkować przyznaniem mu płatności i w dalszej konsekwencji odstąpieniem od nałożenia kary.

Na wstępie należy jednak poczynić kilka uwag natury ogólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, tj. nie przewidują szczególnej regulacji. W Kodeksie postępowania administracyjnego zostały sformułowane zasady postępowania administracyjnego (ogólne i tzw. szczególne), jednakże w świetle art. 3 ust. 1 nie wszystkie te zasady mogą być w pełni stosowane w postępowaniu regulowanym przedmiotową ustawą o płatnościach (o którym mowa w ust. 2 art. 3). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności (...) organ administracji publicznej stoi "na straży praworządności", a zatem potwierdzona została podstawowa zasada K.p.a., tj. zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności (wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 K.p.a., a także w art. 7 Konstytucji RP).

Właściwe w sprawie przyznania płatności organy administracji działają na podstawie (i w granicach) prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W doktrynie na tle art. 3 ustawy o płatnościach wypowiadany jest pogląd, że stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący "rozpatrzyć" cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zrezygnował z wyrażonej w art. 77 K.p.a. zasady postępowania dowodowego, nakładającej na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (Bieluk Jerzy, Łobos-Kotowska Dorota, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.08.170.1051), [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008; wg LEX). W art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do "rozpatrzenia" materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Podkreślenia ponadto wymaga, że zarówno z przepisów krajowych, jak również z przepisów Unii Europejskiej wynika, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności obszarowych jest sformalizowane.

Zauważyć także należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 352) w § 2 ust. 1 wskazuje na powinność producenta rolnego, aby jego wniosek o przyznanie płatności spełniał m.in. wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, odnoszące się do podania, z wyłączeniem adresu. W świetle art. 64 § 2 K.p.a., który dotyczy kwestii usuwania mankamentów formalnych wniosku, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wynikałoby stąd, że na organie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy producent rolny we wniosku o przyznanie płatności wskazał wszystkie dane szczegółowo wymienione w powołanym rozporządzeniu. Natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do podania, nie obarczają organu obowiązkiem dopilnowania, aby wniosek (podanie) strony w optymalnym stopniu uwzględniał jego interesy ekonomiczne wynikające z przepisów prawa. Wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 K.p.a., jednakże nie mogą one iść tak daleko, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, gdyby wymagać od organu odpowiedzialności za treść merytoryczną wniosku producenta rolnego, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających treść wniosku. Mogłyby się wówczas wyłonić kłopotliwa kwestia, kto ma ponosić odpowiedzialność za ewentualne nieścisłości takiego wniosku, podczas gdy w świetle przepisów prawa wspólnotowego odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponosi producent rolny, wpisując we wniosku o przyznanie płatności dane niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi zatem producent rolny, m.in. także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wzgląd na wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek. W odniesieniu do aktów staranności wymaganych od producenta rolnego można posiłkować się m.in. art. 355 § 2 K.p.c. W myśl tego przepisu, należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Surowsze wymagania w zakresie aktów staranności podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo i na własny rachunek, w porównaniu do aktów staranności wymaganych od przeciętnego konsumenta, można wywieść także z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. I tak przez konsumenta rozumie się właściwie poinformowanego oraz dostatecznie uważnego i rozsądnego przeciętnego konsumenta danej kategorii towarów lub usług (por. pkt 59 i 63 wyroku ETS z 8.06.2002 r. w sprawie C-299/99 oraz tezę 3 wyroku ETS z 6.05.2003 r., Libertel Groep BV, sprawa C-104/01). Skoro więc od konsumenta wymaga się, aby był właściwie poinformowany, dostatecznie uważny i rozsądny, oczywistym się staje, że od podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo powinny być wymagane wyższe kryteria staranności.

W wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 390/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że producent rolny, występujący jako beneficjent pomocy finansowej, traktowany powinien być jako profesjonalista, od którego oczekiwać należy szczególnej troski i staranności w zakresie ochrony własnych praw, ale przede wszystkim w zakresie realizacji przyjętych na siebie zobowiązań. W przypadku stosunków o charakterze zawodowym, a za taką uznać należy działalność rolniczą o charakterze zawodowym, konieczna jest staranność na poziomie wyższym od przeciętnej.

Reasumując, na organie ARiMR, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy spełnia on wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, a to stosownie do przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca.

Nie można zatem zgodzić się ze stroną, że odpowiedzialnością za popełniony błąd obciążyć należy system elektroniczny. Całkowite zawierzenie przez wypełniającą wniosek w imieniu skarżącego panią E.S., bez weryfikacji i analizowania poszczególnych zaznaczanych pozycji, nie mieści się w kategorii starannego działania, wymaganego od podmiotu wykonującego swoją działalność zawodowo. Wymogu tego nie uchyla fakt, że w momencie wypełniania wniosku jego autorka była w zaawansowanej ciąży.

Kwestie związane z oceną, czy niezgodność zawarta we wniosku o dofinansowanie stanowi błąd, zawiera rozporządzenie nr 1306/2013. Zgodnie z jego art. 64 ust. 2 lit. b, nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6. Stosownie do tego przepisu (art. 59 ust. 6), w przypadkach, które zostaną określone przez Komisję na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h), wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność lub wszelkie inne komunikacje, wnioski lub prośby mogą być korygowane i dostosowywane po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ oczywistych błędów. Z kolei na podstawie art. 62 ust. 2 lit. h cyt. rozporządzenia wydano rozporządzenie nr 809/2014, którego art. 4 stanowi, że: "Wnioski o przyznanie pomocy, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i dokumenty uzupełniające złożone przez beneficjenta mogą zostać skorygowane i poprawione w dowolnym czasie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów uznanych przez właściwy organ na podstawie ogólnej oceny danego przypadku, pod warunkiem że beneficjent działał w dobrej wierze. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym."

Jak wynika z powyższego, skarżący mógł się powołać jedynie na błąd oczywisty, który charakteryzuje się tym, że może zostać wykryty już na podstawie treści wniosku i jego załączników. Zatem nie można zarzucać organowi, że nie dostrzegł przedmiotowej niezgodności polegającej na zgłoszeniu do płatności 15 sztuk krów, które miały poniżej 2 lat oraz 2 sztuk, które nie były samicami, czego wymagał art. 16 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o płatnościach. W oparciu o przedłożone dokumenty organ nie był w stanie zweryfikować, bez sięgnięcia do innych dokumentów, czy zgłoszone krowy spełniają ww. wymogi. Nie można bowiem wymagać od organu, aby przy zgłaszaniu wniosku dokonywał równocześnie jego kontroli, co w przedmiotowej sprawie wymagałoby sięgnięcia do odpowiednich rejestrów, zawierających informacje o poszczególnych sztukach bydła. Przy wielu przyjmowanych przez organ zgłoszeniach nie można oczekiwać od niego, aby kontrolował w tak dokładny sposób wszystkie zgłoszone wnioski. Czynność organu w tym zakresie może się ograniczać wyłącznie do oceny samej treści wniosku i jego załączników, w oparciu o co mógłby on już niejako "na pierwszy rzut oka" dostrzec oczywiste błędy. Niezaprzeczalne jest zatem, że za błędy takie należy przyjmować przede wszystkim omyłki, których istnienie można ustalić na podstawie treści samego wniosku. Tylko w sytuacji, gdy już wstępna analiza wyłącznie samego dokumentu wskazuje na istnienie nieścisłości czy omyłek, organ nie może zasłonić się stwierdzeniem, że konsekwencje tych nieprawidłowości powinien ponieść rolnik, który dopuścił się niedbalstwa w jego wypełnieniu. Producent rolny, jako beneficjent pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powinien dochować należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których uzależniono przyznanie płatności. To przede wszystkim w jego interesie winno leżeć zadośćuczynienie wszystkim stawianym przez prawo wymogom, czemu niewątpliwie skarżący w niniejszej sprawie nie podołał. Jakkolwiek w subiektywnym przekonaniu skarżącego popełniony błąd może być oceniany jako oczywisty i niezawiniony, jednak w świetle ww. przepisów jest to stanowisko, którego nie można podzielić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) orzeczono, jak w sentencji.