Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej Fundacji kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. Fundacja [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.).

Skarżąca w treści skargi wyjaśniła, że jest fundacją, której jednym z głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tym podmiotom. Jeden z prowadzonych projektów obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane

z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z tym skarżąca zwróciła się do Starostwa o udostępnienie następujących informacji:

1. Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym o terenie? Jeśli tak, to jakie formy pomocy były oferowane?

2. Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?

3. W jakiej wysokości mają Państwo zabezpieczony budżet na podobne działania w 2022 roku?

Wniosek ten został złożony w dniu [...] lutego 2022 r. drogą elektroniczną na adres: [...], wskazany na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżąca Fundacja nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie udostępnienia informacji, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca Fundacja wniosła

o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2022 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta, wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2022 r. udzielił odpowiedzi na wniosek w formie wnioskowanej przez skarżącą, tj. e-mailem. Wskazał w nim, że objęte wnioskiem zadania w zakresie pomocy udzielanej przedsiębiorcom realizuje Powiatowy Urząd Pracy w ramach "Tarczy Antykryzysowej" oraz załączył link do strony internetowej zawierającej opis wsparcia udzielonego przedsiębiorcom na terenie powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym

w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga Fundacji na bezczynność Starosty w zakresie rozpoznania opisanego powyżej wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej,

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p.

Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację,

w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej

w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego (tj. Powiatu [...]) stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP). Przesądzają o tym również regulacje art. 2 ust. 1, art. 33b pkt 1, 34 ust. 1 i 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej jako u.s.p.), w świetle których powiat realizuje zadanie publiczne, określone ustawami, natomiast starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. Nie może zatem budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącego, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, starosta jako organ władzy samorządowej, a zatem i władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Analizując wniosek skarżącej Fundacji z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje

o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot

"w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02,

M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost

z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.

W kontekście powyższych uwag nie budzi wątpliwości, iż informacje jakich domagała się skarżąca Fundacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 4 lit. e), pkt 5 lit. g) u.d.i.p.

Z załączonego przez organ do odpowiedzi na skargę dokumentu (k. 28) wynika bezspornie, iż organ odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r.

o informację publiczną w zakresie pytania pierwszego w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W dniu [...] lutego 2022 r. o godz. 12.07 organ wysłał bowiem do skarżącej mail, w którym wskazał: "W odpowiedzi na informację publiczną

i wystosowane zapytanie "Czy Państwa Urząd oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym Państwu terenie?" informuję, że Starostwo Powiatowe nie udzielało pomocy przedsiębiorcom". Jednocześnie wskazano w powyższym mailu, że pomoc taka była realizowana przez PUP w ramach Tarczy Antykryzysowej i podano link do strony internetowej, która zawiera opis wsparcia udzielonego na terenie powiatu. Z przedłożonego wydruku maila jednoznacznie wynika, że został on wysłany we wskazanym powyżej terminie w formie i na adres mailowy skarżącej Fundacji podany we wniosku. To, iż skarżąca go nie odebrała nie może obciążać organu. Wobec tego organ, jeśli chodzi o odpowiedź na pierwsze pytanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. nie dopuścił się bezczynności i w tej części – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skarga podlegała oddaleniu (pkt III wyroku).

Natomiast brak jest jednoznacznej odpowiedzi na pytania sformułowane w pkt. 2 i 3 przedmiotowego wniosku. Podkreślić bowiem należy, że z faktu, iż organ nie oferował takiej pomocy nie można wywodzić, że przedsiębiorcy nie zwracali się

z takimi wnioskami, postulując uruchomienie tego rodzaju programów wspomagających oraz że na takie działania w przyszłości nie przewidziano środków

w budżecie na rok 2022 r. O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej, czy nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok NSA z 18 marca 2009 r.,

I OSK 1261/08, wyrok WSA w Lublinie z 16 grudnia 2010 r., II SAB/Lu 75/10, wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2013 r., II SAB/Łd 107/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał domniemywać lub domyślać się tego, czy

w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W związku z powyższym Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] lutego 2022 r. w zakresie pkt. 2 i 3 w terminie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż powyższy organ rozpoznając wniosek skarżącej dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku).

Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała

w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo

w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA

z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r.,

II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z: 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia

w niniejszej sprawie. Organ bowiem w ustawowym terminie częściowo udostępnił wnioskowane informacje. Stąd trudno doszukać się w działaniach organu oczywistego lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto środki te mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, zastosowanie wobec niego dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione.

O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał przy tym za zasadne zasądzić wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w obniżonej wysokości, tj. w kwocie 240 zł, z uwagi na treść art. 206 p.p.s.a. Zasądzona kwota jest niższa od stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wynoszącej 480 zł. Przepis art. 206 p.p.s.a. dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Regulacja ta dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zatem obejmuje również wysokość wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. Sąd stosuje tę regulację z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika uwzględnieniu podlega stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, a także wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych. Sąd miał na uwadze, iż skarżąca Fundacja wniosła szereg skarg w takich samych sprawach, dotyczących bezczynności różnych organów, składając wnioski o udostępnienie informacji publicznej o tożsamej lub podobnej treści,

a następnie oparte na takiej samej argumentacji skargi do sądów administracyjnych (m.in. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 marca 2023 r., II SAB/Go 3/23, z 2 marca 2023 r., II SAB/Go 7/23, z 8 marca 2023 r., II SAB/Go 17/23, WSA w Kielcach

z 22 lutego 2023 r., II SAB/Ke 8/23, z 7 marca 2023 r., II SAB/Ke 10/23, WSA

w Gdańsku z 2 marca 2023 r., III SAB/Gd 209/22, z 3 marca 2023 r., III SAB/Gd 213/22). W konsekwencji uprawnione jest uznanie, iż sporządzenie skargi

o charakterze szablonowym, wykorzystywanym w przedmiotowo tożsamych lub zbliżonych sprawach, uzasadnia zastosowanie art. 206 p.p.s.a. w zakresie miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika. Poza wynagrodzeniem pełnomocnika (240 zł) na sumę zasądzonych kosztów postępowania złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi – 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.