Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca), sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w przedmiocie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2006 r. oddala skargę

W dniu 1 lipca 2013 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego W.

wpłynęła skarga B. S., reprezentowanego przez profesjonalnego

Pełnomocnika, na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania

podatkowego o Nr [...]

Pełnomocnik zarzucił prowadzenie sprawy bez podstawy prawnej w związku z

przedawnieniem, jakie nastąpiło w sprawie i wniósł o zobowiązanie organu do

merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 7 dni, od dnia doręczenia akt oraz

ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kwoty 17 zł z tytułu opłaty

skarbowej od pełnomocnictwa, stwierdzenie naruszenia wskazanych w skardze

przepisów prawa i przedawnienia w sprawie, rozpoznanie sprawy poza kolejnością.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 139 § 1,

art. 140 § 1 i art. 142 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U.

z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "O.p.", przez rażące naruszenie

terminów załatwienia sprawy.

Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął

wobec Skarżącego postępowanie podatkowe w sprawie podatku od towarów i usług

za okres od stycznia do grudnia 2006 r. Postępowanie wszczęto po przeprowadzeniu

kontroli podatkowej, którą zakończono 7 lutego 2012 r.

Skarżący podejmując przesyłkę zawierającą postanowienie o wszczęciu

postępowania o Nr [...] z [...] lipca 2012 r. nie wskazał na

zwrotnym potwierdzeniu odbioru daty odbioru pisma, w związku z czym wystąpiono

do Poczty Polskiej S.A. celem zareklamowania przesyłki. W dniu 5 września 2012 r.

wpłynęła odpowiedź od Poczty Polskiej, do której dołączono duplikat potwierdzenia

odbioru.

W dniu 14 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo, przy którym

Pełnomocnik przesłał do akt spraw odpis pełnomocnictwa z dowodem uiszczenia

opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Pełnomocnik zgłosił udział w postępowaniach o

Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

[...], [...], [...], [...], [...], [...].

W związku z tym, że do pisma dołączono jeden egzemplarz uwierzytelnionego

odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego do reprezentowania w ww.

sprawach, organ skierował do Pełnomocnika pismo z 21 września 2012 r., w którym

wyjaśnił, iż zgodnie z art. 137 § 3 O.p. pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał

lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W piśmie poinformowano, że

błędnie podano numery spraw postępowań prowadzonych przez organ oraz

wyjaśniono, iż osoba, która zamierza występować w postępowaniu jako pełnomocnik

strony, musi złożyć do akt konkretnej sprawy pełnomocnictwo lub jego odpis.

Pouczono, że jeżeli Pełnomocnik chce reprezentować Skarżącego winien złożyć

odpisy pełnomocnictwa do akt każdej z wymienionych spraw.

W odpowiedzi Pełnomocnik poinformował, że pełnomocnictwo jest ważne i

obliguje organ do jego respektowania.

Z uwagi na brak pełnomocnictw do poszczególnych akt sprawy, wezwano

Pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu

pełnomocnictwa. Wyznaczono 3-dniowy termin do przedłożenia powyższego

dokumentu. Poinformowano jednocześnie, że organ nie prowadzi postępowania o nr

[...], do którego Pełnomocnik zgłosił swój udział.

Ponadto również Skarżącego wezwano do złożenia pisemnych wyjaśnień

dotyczących udzielonego pełnomocnictwa w terminie 5 dniowym.

W dniu 31 października 2012 r. do organu wpłynęło pismo Pełnomocnika,

który wskazał, że organ podatkowy nie powinien zmuszać podatnika do złożenia

kolejnego pełnomocnictwa, a winien respektować złożone już pełnomocnictwo, jeśli

jego zakres nie budzi wątpliwości.

W piśmie z 21 listopada 2012 r. Pełnomocnik poinformował kolejno, że złoży

pełnomocnictwo niezwłocznie po uzyskaniu informacji, do którego postępowania ma

je dołączyć.

W dniu 19 grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W.

poinformował, że Pełnomocnik złożył pismo, przy którym przekazał odpis

pełnomocnictwa z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Zdaniem Dyrektora

pełnomocnictwo to uprawnia Pełnomocnika do reprezentowania Skarżącego przed

Dyrektorem Izby Skarbowej w W. i Naczelnikiem Urzędu Skarbowego

W. w sprawie o Nr [...], dotyczącej podatku od

towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2006 r. Ponieważ kserokopia odpisu

pełnomocnictwa nie spełniała wymogów z art. 137 § 3 O.p., organ zwrócił się do

Dyrektora Izby Skarbowej z prośbą o przesłanie egzemplarza pełnomocnictwa do

sprawy Nr [...] oraz oryginału, bądź kopii pisma przewodniego

złożonego przez Pełnomocnika do tego organu.

W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej w piśmie z 30 stycznia

2013 r. wyjaśnił, że pełnomocnictwa udzielone zostały Pełnomocnikowi do akt spraw,

które toczyły się przed Dyrektorem Izby Skarbowej i dotyczyły ponagleń z 29

października 2012 r., złożonych na niezałatwienie w terminie przez Naczelnika

Urzędu Skarbowego W. postępowań podatkowych. W ocenie

Dyrektora brak było podstaw do przesyłania Naczelnikowi oryginałów tych

pełnomocnictw. W związku z powyższym organ uznał, iż Pełnomocnik nie jest

umocowany do działania w sprawie o Nr [...].

W dniu 14 maja 2013 r. wpłynęło pismo Pełnomocnika, w którym podniósł, że

pomimo złożonych do akt spraw, przy piśmie z 11 grudnia 2012 r. skierowanym do

Dyrektora Izby Skarbowej w W., odpisów pełnomocnictw nie otrzymuje

żadnej korespondencji w sprawach.

Organ wskazał, że Pełnomocnik nie złożył pełnomocnictwa do prowadzonego

postępowania o Nr [...], dlatego też korespondencja w ww.

sprawie wysyłana jest na adres Skarżącego.

W związku z powyższym wezwano Pełnomocnika w celu złożenia pisemnych

wyjaśnień zawierających wskazanie pism organu podatkowego, które w ramach

prowadzonego postępowania podatkowego zostały skierowane do Skarżącego z

jego pominięciem. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowe pismo zawiera inny

adres, niż ten na który dotychczas wysyłana była korespondencja.

W odpowiedzi Pełnomocnik podniósł, że powyższe wezwanie stanowi "rażące

nadużycie prawa", a pełnomocnikiem jest on we wszystkich postępowaniach

prowadzonych przez organ. Nie odniósł się do zmiany adresu korespondencyjnego.

W związku wątpliwościami dotyczącymi pełnomocnictwa udzielonego przez

Skarżącego w dniu 3 lipca 2013 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego ponownie wezwał

Pełnomocnika do złożenia oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa

udzielonego przez Skarżącego do akt sprawy o Nr [...]

Wskazał, że Pełnomocnik umocowany jest jedynie do postępowania podatkowego

prowadzonego wobec Skarżącego o Nr [...]. W dniu 24 lipca

2013 r. wpłynęła do organu odpowiedź Pełnomocnika, że stosowne pełnomocnictwo

zostało złożone do Dyrektora Izby Skarbowej w W.

Ponieważ w toku postępowania kontrolnego Pełnomocnik domagał się zwrotu

144 rachunków przekazanych przez Państwa S. do organu wraz z ich

zestawieniem oraz innymi dokumentami, które wymieniono w piśmie z 21 kwietnia

2008 r., w dniu 29 października 2012 r. przesłuchano R. P., która na

kopii pisma (będącego w posiadaniu Państwa S.) podpisała się, postawiła

swoją imienną pieczątkę oraz dokonała adnotacji "przyjęto dokumenty do weryfikacji

24.04.2008r". Przesłuchanie odbyło się w obecności Pełnomocnika.

W celu wyjaśnienia złożonych przez Skarżącego i jego małżonkę

dokumentów, przy piśmie z 21 kwietnia 2008 r., wezwano Skarżącego do dokonania

czynności polegającej na złożeniu pisemnych wyjaśnień dotyczących 144

rachunków. Pismo doręczono Skarżącemu w dniu 29 października 2012 r.

W związku z brakiem odpowiedzi, organ zwrócił się do kontrahentów

Skarżącego z prośbą o dostarczenie wykazu faktur wystawionych w okresie od 1

września 2006 r. do 21 kwietnia 2008 r. z tytułu sprzedaży materiałów budowlanych

lub usług budowlanych na rzecz Skarżącego. Dane firm ustalono na podstawie

protokołu kontroli. Odpowiedzi od kontrahentów napływały do organu do 26 lutego

2013 r. Ich analiza wykazała, że wartość okazanych w toku kontroli podatkowej faktur

nieznacznie odbiega od wartości faktur otrzymanych od kontrahentów.

W dniu 28 grudnia 2012 r. Pełnomocnik złożył wniosek o przeprowadzenie

dowodu w sprawie i przesłuchanie Skarżącego i A. S. na okoliczność

potwierdzenia sporządzenia zestawienia 144 rachunków i dostarczenia ich razem z

pismem z 21 kwietnia 2008 r. oraz z innymi dokumentami wymienionymi w piśmie.

W dniu 8 lutego 2013 r. odbyło się przesłuchanie Skarżącego. A. S.

na przesłuchanie nie zgłosił się, przedłożył kserokopię zwolnienia lekarskiego o

niezdolności do pracy w okresie od 4 lutego 2013 r. do 25 lutego 2013 r. W dniu 5

marca 2013 r. Pełnomocnik poinformował telefonicznie, że A. S. do 19

marca 2013 r. będzie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z tym, organ

wezwał A. S. jako świadka na dzień 27 marca 2013 r. w celu złożenia

zeznań w sprawie. A. S. na przesłuchanie nie zgłosił się, przedłożył pismo

wraz kserokopię zwolnienia lekarskiego o niezdolności do pracy od 20 marca 2013 r.

do 9 kwietnia 2013 r. Organ wyznaczył więc nowy termin przesłuchania na 6 maja

2013 r. A. S. ponownie się nie zgłosił i przedłożył zwolnienie lekarskie od 10

kwietnia 2013 r. do 14 maja 2013 r. Ponownie wyznaczono nowy termin jego

przesłuchania na 12 czerwca 2013 r., jednak świadek nie stawił się. Poinformował,

że jest na zwolnieniu lekarskim od 15 maja 2013 do 25 czerwca 2013 r.

W dniu 27 czerwca 2013 r. do organu wpłynęło pismo A. S., w

którym prosi o niewyznaczanie terminu przesłuchania w charakterze świadka w

sprawach o Nr [...] i [...] w lipcu, z

uwagi na wyjazd zagraniczny związany z rehabilitacją. Dołączył zwolnienie lekarskie

o niezdolności do pracy w okresie od 26 czerwca 2013 r. do 30 lipca 2013 r.

W dniu 12 lipca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wyznaczył Skarżącemu

siedmiodniowy termin do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego

materiału dowodowego.

W dniu 22 lipca 2013 r. za pośrednictwem faxu do organu wpłynęło pismo, w

którym Pełnomocnik poinformował, że 24 lipca 2013 r. chce zapoznać się razem ze

Skarżącym z aktami spraw o Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W dniu 24 lipca 2013 r. Pełnomocnik zapoznał się z zebranym materiałem

dowodowym w sprawie o Nr [...]. Akt pozostałych spraw nie

udostępniono mu z uwagi na brak pełnomocnictwa. Udostępnienie akt pozostałych

spraw zaproponowano Skarżącemu, który odmówił zapoznania się z nimi.

W odpowiedzi na skargę, Naczelnik Urzędu Skarbowego, odnosząc się w

pierwszej kolejności do zarzutów przedawnienia stwierdził, że terminy płatności

podatku od towarów i usług za miesiące od stycznia 2006 r. do listopada 2006 r.

przypadały na 2006 r., za miesiąc grudzień 2006 r. - w 2007 r. Zatem zobowiązania

podatkowe za miesiące od stycznia do listopada 2006 r. przedawniały się z końcem

2011 r., natomiast zobowiązanie podatkowe za grudzień 2006 r. - z końcem 2012 r.

Jednak zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 O.p. bieg terminu przedawnienia

zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z

dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie

skarbowe, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z

niewykonaniem tego zobowiązania. Z tytułu ustaleń poczynionych podczas czynności

kontrolnych w zakresie podatku od towarów i usług wobec Skarżącego wszczęte

zostało w dniu 24 października 2011 r. postępowanie karne skarbowe. Na podstawie

art. 70 § 6 pkt 1 O.p. bieg terminu przedawnienia określonych przedmiotową decyzją

zobowiązań podatkowych został zatem zawieszony z dniem 24 października 2011 r.

Następnie, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2012 r.

sygn. akt P 30/11 organ wskazał, że w dniu 22 listopada 2012 r. wysłano do

Skarżącego zawiadomienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązań

podatkowych w podatku od towarów i usług za okres od grudnia 2006 r. do grudnia

2009 r. na skutek wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 70 § 6 pkt 1 O.p.

Przesyłka została zwrócona przez urząd pocztowy po dwukrotnym awizowaniu, i

zgodnie z art. 150 § 2 O.p. uznano ją za skutecznie doręczoną z dniem 12 grudnia

2012 r. W ocenie organu, Skarżący został zatem skutecznie poinformowany o

zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego za grudzień

2006 r. Nie został jednak powiadomiony o wszczęciu postępowania karnego

skarbowego przed dniem 31 grudnia 2011 r., kiedy to - zgodnie z art. 70 § 1 O.p. -

przedawnieniu ulegały zobowiązania podatkowe z terminem płatności przypadającym

na 2006 r. (w sprawie: od stycznia do listopada 2006 r.). Organ podkreślił jednak, że

Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 70 § 6

pkt 1 O.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września

2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych

ustaw, nie zakwestionował dopuszczalności samej przesłanki zawieszenia biegu

terminu przedawnienia. Nie stwierdził, aby wydane orzeczenie miało uchylać czy

pozbawiać prawnej skuteczności zawieszenia biegu terminu przedawnienia, w

wyniku przesłanki określonej w przepisie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. dokonanego wcześniej

bez zawiadomienia podatnika. W związku z tym organ wyjaśnił, że analiza

ewentualnego przedawnienia zobowiązań podatkowych za niektóre miesiące

analizowanego okresu będzie przedmiotem decyzji kończącej sprawę.

Kolejno organ wskazał, że we wszystkich przypadkach niezałatwienia sprawy

w terminie Skarżący był powiadomiony w postanowieniach informujących o

niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wyznaczających nowy termin

załatwienia sprawy oraz informujących o przyczynach niedotrzymania terminu

załatwienia sprawy (gromadzenie materiału dowodowego, złożoność problemu

będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy, wyznaczenie terminu przesłuchania

świadka). Powyższe przyczyny były niezależne od organu.

Odnosząc się do następnie do zarzutów naruszenia art. 120, art. 121 § 1, art.

125, art. 139 § 1, art. 140 § 1 i art. 142 O.p. organ wskazał, że postępowanie

podatkowe w sprawie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia

2006 r. prowadzone jest zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Organ

podejmował niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

oraz załatwienia sprawy, a także starał się wyjaśnić szereg aspektów, które pozwolą

prawidłowo określić wysokość zobowiązania podatkowego. Świadczą o tym m.in.

wystosowane wezwania do kontrahentów Skarżącego, w celu wyjaśnienia spornych

rachunków, przesłuchania. Organ dokładnie badał wszystkie okoliczności faktyczne

celem ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy.

Postanowieniami wydanymi na podstawie art. 139 § 1 i art. 140 O.p. organ

zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin załatwienia

sprawy podając przyczynę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Ponadto wnioski składane przez samego Pełnomocnika również przyczyniły się do

wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy.

Organ na marginesie sprawy wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w

W. postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. pozostawił ponaglenie Skarżącego

bez rozpatrzenia, z uwagi na brak pełnomocnictwa dla Pełnomocnika przed

Dyrektorem Izby Skarbowej. Organ ten zwrócił uwagę, że Naczelnik Urzędu

Skarbowego prawidłowo zawiadamiał o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia

sprawy. Nie naruszył tym samym przepisów art. 139 § 1, art. 140 § 1 O.p.

Jednocześnie organ wskazał, że na prowadzone przez niego postępowanie

podatkowe o Nr [...] Pełnomocnik Skarżącej w dniu 29

października 2012 r. złożył do Dyrektora Izby Skarbowej ponaglenie na

niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Postanowieniem z [...]grudnia 2012 r.

Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał je jednak za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola

działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod

względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego

przepisu). Z kolei w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.,

dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji

publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne

obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe

prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich

przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy

zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające

sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i

zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub

czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków

wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa

podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji

publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ

do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub

stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów

prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sąd administracyjny, rozpoznając zatem sprawę na bezczynność lub

przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, obowiązany jest w pierwszej

kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą

określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy

dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu

przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został

wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii

będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać

bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r.,

II GSK 381/10, LEX nr 596787, CBOSA).

Przechodząc natomiast do kwestii oceny zasadności skargi wyjaśnić należy,

że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy

w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego

właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu

administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez

organ jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego

w przepisach działania w sprawie. O bezczynności organu oraz o przewlekłym

prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić

wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych

czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo

istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie

odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem

przewidzianej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r" IV SAB/Wa 109/07).

W przypadku zatem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe

prowadzenie postępowania kontrolnego Sąd kontroluje, czy istotnie organ

administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że

w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub

pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania

wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej

czynności.

Termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" nie został zdefiniowany

ustawowo. W orzecznictwie podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania

przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego

zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej (vide np.: wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2013 r., sygn. akt

I SAB/Wa 42/13, LEX nr 1301067). W doktrynie przyjmuje się, że jest to

postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności

w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że

formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal

J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70),

ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę

wynikającą z istoty sprawy. Termin "przewlekłość postępowania" obejmować będzie

zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa

mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie

terminu załatwienia sprawy.

W kontekście zarzutów wywiedzionych w skardze istotne jest, że orzekając

więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość

postępowania organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności

danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy

rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie.

Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ

administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce. Stąd też rozpatrując skargę

na bezczynność Sąd nie jest władny ocenić, czy podejmowane przez organ

czynności (zwracanie się do rozmaitych organów, przesłuchania świadków) były

podejmowane zasadnie, a jedynie, czy w ramach obranego kierunku postępowania

organ w rzeczywiści podejmował działania zmierzające (przynajmniej w jego

przekonaniu) do zakończenia sprawy (tak WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu

wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wr 8/12, WSA w Warszawie w wyroku

z 5 maja 2012 r., sygn. akt III SAB/Wa 27/12, CBOSA). W licznych orzeczeniach

wyrażany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że Sąd rozpoznający skargę

na bezczynność organu, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny pism

procesowych strony, czy też do kwalifikowania, że pisma strony są czy nie istotne dla

meritum sprawy (tak m.in. NSA w wyrokach z 29 kwietnia 2011, sygn. akt l FSK

249/10, z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 229/10,1 FSK 230/10, I FSK 231/10).

Zakres kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie nie pozwala zatem na

ustosunkowanie się do zarzutu przedawnienia.

W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania

podatkowego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od

towarów i usług za poszczególne miesiące 2006 r., po uprzednim wniesieniu

ponaglenia do Dyrektora Izby Skarbowej. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem

z [...] grudnia 2012 r. uznał ponaglenie Skarżącego za bezzasadne.

Zasadniczym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 139 § 1 O.p. poprzez

prowadzenie postępowania podatkowego przez ponad 12 miesięcy.

W związku z powyższym wskazać należy, że przy ocenie wystąpienia

bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, istotnego

znaczenia nabiera kwestia terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Z art.

125 O.p. wynika, iż organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko,

posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a

sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny

być załatwiane niezwłocznie. Organy winny zatem podejmować działania bez

zbędnej zwłoki.

Prawidłową realizację zasady szybkości postępowania oraz jej gwarancje

stanowią przepisy Rozdziału 4 O.p. "Załatwienie sprawy".

Z art. 139 § 1 O.p. wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej

przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki,

jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie

później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że

przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 2 art. 139 O.p. niezwłocznie

powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów

przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na

podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi

prowadzącemu postępowanie.

Zatem to stopień skomplikowania sprawy determinuje czas i termin jej

załatwienia.

Wskazać również należy, że w wypadku terminów ustalonych w art. 139 § 1

O.p. chodzi o czas efektywny, jakim dysponuje organ. Do określonych Ordynacją

podatkową terminów załatwiania spraw nie wlicza się bowiem terminów

przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych

czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień

spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4

O.p.). Podkreślenia również wymaga, że opóźnienia w wydaniu decyzji powstałe

z przyczyn niezależnych od organu występują wówczas, gdy organ mimo dołożenia

należytej staranności nie mógł dotrzymać terminu załatwienia sprawy. Skład

orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż

oceniając przesłankę przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2

Ordynacji podatkowej, należy mieć na względzie złożoność sprawy, ilość i rodzaj

przeprowadzanych dowodów, a także terminowość i celowość czynności

podejmowanych przez organ w toku postępowania, prawidłowe zorganizowanie

postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych (np.

wezwania świadków czy pozyskania informacji od innych organów). Stanowisko takie

zajęte zostało np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada

2009r. sygn. akt II FSK 907/08, Lex nr 576753). Jeżeli więc czynności organu

podatkowego zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były z uwagi na

zawiłość sprawy i jej etap oraz z uwagi na konieczność respektowania uprawnień

stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z

przyczyn niezależnych od organu.

W myśl natomiast art. 140 § 1 O.p. organ podatkowy obowiązany jest

zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym

terminie (tzw. podstawowym z art. 139 O.p.), podając przyczyny niedotrzymania

terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na

organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło

z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 O.p.). Celem tej regulacji jest

właśnie przeciwdziałanie przewlekłości postępowania.

O tym, że również terminy ustalone w trybie art. 140 § 1 O.p. są terminami

przewidzianymi do załatwiania spraw, świadczy chociażby art. 141 § 1 O.p.

przewidujący specyficzny środek prawny w postaci ponaglenia, który służy stronie na

niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub w terminie ustalonym na podstawie

art. 140 O.p.

Zawiadomienie, o którym mowa w powołanym wyżej art. 140 § 1 O.p. składa

się z dwóch elementów. Pierwszy z nich ma charakter informacyjny, bowiem

sprowadza się do uzasadnienia przyczyn niedotrzymania terminu. Drugi element

zawiadomienia to wskazanie nowego terminu, w którym sprawa powinna być

załatwiona.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że w świetle przepisów ustawy Ordynacji

podatkowej, organ wskazując przyczyny niedotrzymania terminu, nie ma obowiązku

wyjaśniania stronie jaki konkretnie materiał dowodowy zamierza jeszcze zgromadzić

w toku postępowania. Strona natomiast zgodnie z art. 178 O.p. ma prawo wglądu

w akta sprawy w każdym stadium postępowania i zapoznając się z nimi może

uzyskać wiedzę o gromadzonych dowodach.

Z okoliczności stanu sprawy wynika, że postępowanie podatkowe toczy się od

12 lipca 2012 r., a organ podatkowy w trybie art. 140 § 1 O.p., wielokrotnie wyznaczał

nowy termin załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, każdorazowo podając

przyczynę niedotrzymania terminu.

Jak wynika z treści powołanych wyżej przepisów nie ma przeszkód prawnych

do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, organ nie dotrzymał

terminu wynikającego z art. 139 § 1 O.p., jednakże wywiązał się z obowiązku

nałożonego na podstawie art. 140 § 1 O.p., zawiadamiając Skarżącego

o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę niedotrzymania

terminu oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym, za

niezasadny uznać należało zarzut naruszenia tych przepisów.

Z analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych oraz faktów

przedstawionych także w udzielonej odpowiedzi na skargę oraz w piśmie Naczelnika

Urzędu Skarbowego W. z 19 listopada 2013 r. wynika że przyczyną

niedotrzymania terminu jest konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego.

Taki obowiązek wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 122 O.p.,

zgodnie z którą w toku postępowania organy prowadzące postępowanie mają

obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika dla organu obowiązek

wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych

z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać

podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zasada ta została rozwinięta

w regulacji art. 180 i art. 187 § 1 O.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organy

podatkowe mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego

materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego ma

znaczenie dla właściwego stosowania przepisów materialnego prawa podatkowego.

Niewątpliwie podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest

wcześniejsze prawidłowe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie

okoliczności faktycznych odpowiadających prawdzie, czyli zgodnych z rzeczywistym

stanem rzeczy. Zatem prawidłową decyzję organ podatkowy może podjąć tylko

wówczas, gdy dysponuje stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na

dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód

prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

usprawiedliwione okolicznościami sprawy niemniej jednak, za każdym razem nowy

termin musi być konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi

załatwienie sprawy.

Z ustaleń faktycznych sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że

postępowanie dotyczące określenia wysokości zobowiązania podatkowego

w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2006 r. nie mogło

zakończyć się przed upływem jedno czy dwumiesięcznego terminu. Przekonują do

tego, w szczególności następujące okoliczności:

- związane z wyjaśnieniem daty odbioru postanowienia o wszczęciu postępowania -

Skarżący nie wpisał daty odbioru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru,

- związane z ustaleniem kwestii pełnomocnictwa - pełnomocnik Skarżącego zgłosił

udział do kilku postępowań załączając jeden egzemplarz pełnomocnictwa,

- związane z przeprowadzeniem na wniosek Skarżącego dowodu z zeznań świadka

A. S., który nie stawiał się na wyznaczone przez organ terminy

przesłuchania, przedkładając zwolnienia lekarskie wraz z prośbą o wskazanie

nowego terminu.

Obiektywnie oceniając, w kontekście zarzutu długotrwałości postępowania

podatkowego, składanie przez podatnika w toku postępowania wniosków

dowodowych niewątpliwie wpływa na przedłużenie tego postępowania, zwłaszcza

gdy wzywany świadek nie stawia się na przesłuchanie i przedstawia zwolnienia

lekarskie usprawiedliwiające jego nieobecność. Niewątpliwie podatnik ma pełne

prawo do zgłaszania wniosków dowodowych w celu wykazania swoich racji. Musi się

jednak, w takim przypadku, liczyć z tym, że postępowanie to będzie trwało dłużej.

Z pewnością z takiego powodu nie można czynić zarzutu organowi, że działa

przewlekle, czy opieszale.

Postępowanie organu nie było naruszeniem prawa, gdyż jego cechowała je

wola sprawnego załatwienia sprawy, z zachowaniem jednak wszystkich wymogów i

procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekłe w tym

przedziale czasu nie było wynikiem zawinionego działania organu, a podyktowane

jest koniecznością realizacji wniosku strony w zakresie przeprowadzenia wniosku

dowodowego. Strona została ponadto poinformowana przez organ o przyczynie

przedłużenia postępowania.

W związku z tym, a także z przywołaną już okolicznością, iż nie ma przeszkód

prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

usprawiedliwione okolicznościami sprawy Sąd uznał, iż nie istnieje uzasadnienie

faktyczne i prawne do zobowiązania organu do zakończenia postępowania

podatkowego. Tu organ, jako gospodarz postępowania, a także strona skarżąca,

która ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu (z którego w pełni korzysta)

powinny być zainteresowane tak wyczerpującym i wszechstronnym zebraniem

materiału dowodowego, by właściwie zakończyć postępowanie podatkowe i

rozstrzygnąć sprawę objętą jego zakresem.

Należy zwrócić uwagę, że organ podejmował czynności merytoryczne, w

szczególności: pismami z 20 grudnia 2012 r. wezwał kontrahentów Skarżącego do

dostarczenia w terminie 14 dni pisemnego wykazu faktur (karty akt sprawy od 39-67),

kilkakrotnie wzywał A. S. celem złożenia zeznań (m.in. pismo z 21

stycznia 2013 r. - karta 159 akt sprawy, pismo z 13 marca 2013 r. - karta 197 akt

sprawy, pismo z 20 maja 2013 r. - karta 205 akt sprawy), występował do RWE

Polska S.A. (pismo z 29 stycznia 2013 r. - karta 172 akt sprawy), przeprowadził 17

września 2013 r. dowód z przesłuchania Skarżącego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Naczelnik Urzędu

Skarbowego W. nie dopuścił do przewlekłego prowadzenia

postępowania w stosunku do Skarżącego. Nie zachodzą zatem przesłanki, które

nakazywałyby zobowiązanie organu do zakończenia postępowania podatkowego.

Czas trwania przedmiotowego postępowania nie wynika z bezczynności

organu, a spowodowany jest czynnościami dowodowymi do wykonania na skutek

wniosku strony.

Za niezasadny należało tym samym uznać zarzut przewlekłego prowadzenia

przedmiotowego postępowania podatkowego.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia

art. 120, art. 121 § 1, art. 125 i art. 142 O.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ

działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, nie naruszając zasady

działania budzącego zaufanie do organów podatkowych. Obowiązek zaś

niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających

na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wyrażonych w art. 122 i art.

187 § 1 O.p. Wobec braku przewlekłości postępowania podatkowego oraz wobec

wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 O.p. nie było podstaw do

stosowania przez organ art. 142 O.p.

Terminy załatwiania spraw określone w art. 139 i 140 O.p. mają charakter

procesowy, porządkowy, dyscyplinujący organy podatkowe, a ich upływ nie pozbawia

organów podatkowych zdolności do orzekania i nie powoduje wadliwości decyzji

wydanej z ich uchybieniem (wyrok NSA z 7 maja 1998 r., I SA/Ka 1215/96, CBOSA).

Natomiast zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie ma charakter

informacyjny. Nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Organ jedynie informuje

stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy i o nowym terminie, w którym powinna

ona zostać załatwiona. Ma ono zatem pewien walor dokumentacyjny, podanie

bowiem przyczyn niezałatwienia sprawy obrazuje dodatkowo przebieg postępowania.

Wskazać także należy, co Sąd nadmienił na wstępie, że przedmiotem badania

w tym postępowaniu może być tylko przewlekłość postępowania, nie mogą być

badane przesłanki przedawnienia, czego oczekuje Skarżący.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.