Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...].

Decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej zwanej "k.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 1a, ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 -3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej zwanej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz na podstawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie udzielenia upoważnienia pracownikom [...] Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowań oraz do wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych - odmówił L. D. (zwanemu dalej także "stroną", "skarżącym", "wnioskodawcą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę – E. D.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 24 grudnia 2020 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na E. D., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 31 sierpnia 2020 r. (nr [...]), z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 sierpnia 2020 r. a orzeczenie wydane zostało na stałe.

Po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. organ zaznaczył, że podstawowymi przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, po pierwsze niepełnosprawność osoby bliskiej, co do której istnieje obowiązek alimentacyjny wraz z wymogiem sprawowania nad nią stałej opieki; po drugie zaś rezygnacja lub niepodejmowanie z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nad osobą tego wymagającą, a pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane bowiem za samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż obowiązek alimentacyjny wynika z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Rozmiar tej opieki musi więc być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Organ wskazał, że z załączonych dokumentów potwierdzających zatrudnienie wynika, że L. D. prowadził działalność gospodarczą do dnia 31 lipca 2020 r. Data wykreślenia działalności jest zbieżna z uzyskaniem przez matkę – E. D. orzeczenia o niepełnosprawności. L. D. oświadczył w uzupełnieniu do wniosku, że nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania stałej opieki i pielęgnacji nad niepełnosprawną matką, bowiem zły stan zdrowia uniemożliwia jej samodzielne funkcjonowanie. Jest osobą leżącą i schorowaną od wielu lat.

W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym z dnia 20 stycznia 2021 r. pracownik socjalny wskazał, że L. D. zamieszkuje na stałe z matką i ojcem. Sytuacja zdrowotna jego matki jest ciężka; choruje na padaczkę, cukrzycę a w ostatnim czasie przebyła udar. Wymaga codziennej rehabilitacji. Wnioskodawca przygotowuje jedzenie, leki, pomaga w codziennej higienie, robi zakupy, umawia na wizyty lekarskie, ćwiczy z matką. Pomoc udzielana jest od kilku do kilkunastu godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu.

Organ stwierdził jednak, że zasadnicza część czynności podejmowanych przez stronę nie ma bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki nad matką jako osobą niepełnosprawną. Pomoc w higienie, robienie zakupów, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, kupowanie chemii gospodarczej i leków są to czynności, które wykonują również osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Wskazane czynności opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Organ stwierdził tez, że niewątpliwie E. D. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co wynika z posiadanego orzeczenia.

Jednocześnie organ wskazał, że okoliczność sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką nie znosi obowiązków określonych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej "k.r.o.") ciążących na małżonku T. D. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (art. 130 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art 27 k.r.o. L. D. nie wykazał, że jego ojciec - T. D. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki, chociażby w częściowym wymiarze. Obowiązek alimentacyjny wobec żony może zostać również zrealizowany poprzez wsparcie finansowe.

Ponadto – jak zauważył organ - w opiece nad matką wnioskodawcę może wspomóc brat - A. D., którego obciąża wobec matki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 87 k.r.o. rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Przez wzajemne wsparcie należy rozumieć pomoc materialną w chorobie, pomoc przy załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności. Prowadzenie własnej działalności gospodarczej od ponad 20 lat nie wyłącza obowiązku alimentacyjnego.

Organ dodał także, że do domu przychodzi również pielęgniarka środowiskowa, która świadczy usługi opiekuńcze (co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego).

Organ wyjaśnił jednocześnie, że z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poprzez wprowadzenie regulacji różnicującej sytuację prawną opiekunów osoby niepełnosprawnej z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uchylił go, lecz orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Organ administracji zobligowany jest natomiast stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym.

Organ wyjaśnił też, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie ma charakteru uznaniowego. Do uzyskania tego świadczenia należy spełniać łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 17 u.ś.r. przy jednoczesnym braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 tejże ustawy. Należy również zaznaczyć, iż organ orzekający o przyznaniu bądź nieprzyznaniu świadczenia, nie posiada w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. W obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych -specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Każde z trzech świadczeń przewidzianych w rozdziale 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu - choć w nieco innym wymiarze - włączenie finansowej pomocy państwa w odniesieniu do osób wymagających stałej opieki.

Organ wskazał, że w dniu 29 stycznia 2021 r. do L. D. zostało wysłane zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym prawie zapoznania się z aktami sprawy i możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jednakże do sprawy nie zostały wniesione żadne dodatkowe dokumenty i dowody.

Reasumując organ stwierdził, że fakt, iż są inne osoby (mąż i brat), które mogą wspomóc wnioskodawcę w opiece nad matką oraz brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej prawa do wnioskowanego świadczenia.

Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., wskazując, że z przedłożonych akt wynika, iż L. D. wystąpił w dniu 24 grudnia 2020 r. do [...] Centrum Świadczeń w G. z wnioskiem o ustalenie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką - E. D. W treści wniosku podano, że wnioskodawca jest żonaty, osobą zaś pozostającą pod jego opieką jest matka - E. D. Osoby te wspólnie zamieszkują. W treści wniosku zaznaczono, że ani wnioskodawca, ani członek jego rodziny nie przebywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ubiegający się o świadczenie nie jest rolnikiem lub małżonkiem rolnika albo domownikiem rolnika. Nie jest osobą zatrudnioną, ani zarejestrowaną z PUP. Aktywność zawodowa realizowana była bez umów.

W dalszej treści podano, że strona zajmowała się matką od maja 2020 r., natomiast w zakres sprawowanej opieki wchodzi: przygotowywanie posiłków, zakupy, masaże, pranie, sprzątanie, fizykoterapia - ćwiczenia, pilnowanie przyjmowania lekarstw, mierzenie ciśnienia, kontrola poziomu cukru. Ponadto, wnioskodawca realizuje spacery z matką, pomoc w czynnościach takich jak mycie, ubieranie, dojście do toalety.

Z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że E. D. ur. [...]1943 r. posiada na stałe orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Orzeczenie takie zostało wydane w dniu 31 sierpnia 2020 r., na wniosek z dnia 5 sierpnia 2020 r. Z kolei, w odniesieniu do aktywności zawodowej wnioskodawcy, na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że od 1 grudnia 2017 r. strona prowadziła działalność gospodarczą pod firmą "[...]" - L. D. [...]. Zaprzestanie prowadzenia działalności nastąpiło w dacie 31 lipca 2020 r., zaś jej wykreślenie z dniem 2 października 2020 r. Przy działalności wpisana jest małżeńska wspólność majątkowa,

W aktach znajdują się także oświadczenia:

- ojca wnioskodawcy - T. D., który podał, iż ze względu na wiek i że jest również osobą schorowaną, nie jest w stanie opiekować się małżonką; jest emerytem a opiekę sprawuje syn;

- oświadczenie brata ww., który również oświadczył, iż nie jest w stanie sprawować opiekę nad matką z powodu prowadzenia działalności gospodarczej od ponad 20 lat.

Materiał dowodowy uzupełniony został wywiadem środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego (telefonicznie) w dniu 20 stycznia 2021 r., w trakcie którego zapisano, że L. D. zamieszkuje razem z matką i ojcem. Zajmują trzy pokoje. Metraż mieszkania to około 70 m². Miesięczny czynsz wraz z innymi opłatami to ok. 1.500 zł. Mąż E. D. nie jest w stanie opiekować się żoną. Na tę okoliczność napisał oświadczenie, które syn dostarczył do [...]. Matka jest osobą leżącą, dużo śpi, wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu. E. D. choruje na padaczkę, cukrzycę, w ostatnim okresie przebyła udar, została też poparzona. Wymaga codziennej rehabilitacji. Do domu przychodzi pielęgniarka środowiskowa. L. D. przygotowuje jedzenie, leki, pomaga w codziennej higienie, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie, kupuje chemię gospodarczą, leki, ćwiczy z matką, ale stara się o profesjonalną rehabilitantkę. Pomoc udzielana jest od kilku do kilkunastu godzin przez 7 dni w tygodniu. Brat wnioskodawcy pracuje zawodowo i nie może pomagać w takim wymiarze jak jego brat.

W ustaleniach pracownika socjalnego zapisano, że L. D. na stałe zamieszkuje z rodzicami. Pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu - zrobieniu posiłków, karmieniu, myciu, sprawach urzędowych, wizytach lekarskich. Czynności są czasochłonne, wymagają większości dnia, czasem nocy. Pod nieobecność strony, z matką zostaje ojciec, który jest w stanie przynieść szklankę wody, posiedzieć jakiś czas przy żonie. Matka w maju 2020 r. miała udar, a w sierpniu została poparzona. We wnioskach z kolei powtórzono powyższe stwierdzając, że klient oświadczył ustnie, że ojciec - mąż E. D. - nie jest w stanie opiekować się małżonką. W dołączonych do sprawy oświadczeniach strona zawarła dodatkowo, że nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na jej zły stan zdrowia. W dalszej treści oświadczenia powtórzono wykonywane czynności.

Mając powyższe na uwadze oraz oceniając argumentację zawarta w decyzji organu I instancji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że ma wprawdzie świadomość, iż organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa, to jednak zdecydowało się przychylić do stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne, w którym wskazywana jest konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (zob. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, a także wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt III SA Gd/662/19; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 470/20; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 519/20; w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/19, z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1355/19; w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20; w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1201/17). W związku z tym Kolegium uznało, iż w przedstawionym na tle sprawy zakresie, organ I instancji błędnie przyjął przy rozstrzyganiu sprawy, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Kolegium następnie zwróciło uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazało, że treść tego przepisu wprost ukazuje, że świadczenie, o którym mowa wyżej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a wyjątkiem od tej zasady ustanowiona została okoliczność, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że treść tego przepisu jednoznacznie określa, iż z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni osoby podlegającej opiece dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Powołując się przy tym na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2391/20), Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie ustawodawca podkreślał, iż w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, to osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). W dalszej części uzasadnienia wyroku wskazano natomiast, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.

Kolegium wskazało, że powyższe oznacza zatem, iż przyjęcie w tej materii wykładni rozszerzającej ustawowe prawo do otrzymania świadczenia, o którym mowa wyżej przez osoby wymienione z kręgu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia takie ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzje w ww. przedmiocie, jest niewłaściwa. Wyjątek zatem wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. nie może podlegać rozszerzającej wykładni, bowiem ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Kolegium zaznaczyło, że powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle niniejszej sprawy w pełni akceptuje, zaznaczając, że prezentowany pogląd dotyczący wykładni art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., jest poglądem, który wielokrotnie został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażany i akceptowany (por. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 229/21; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20; z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14; z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12).

Mając zatem na uwadze powyższą okoliczność Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy, tj. synowi na niepełnosprawną matkę - E. D., w sytuacji, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym nie zachodzi podstawa do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. Powoływane natomiast w odwołaniu okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej matki, sytuacji rodzinnej, sprawowanej opieki nad matką pozostają poza sferą oceny, gdyż istotnym jest brak legitymowania się przez ojca strony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

L. D. zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyjaśniając, że w dniu 31 sierpnia 2020 r. orzeczono dla matki na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Matka ma stwierdzone choroby: padaczka, cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, przeszła udar. Jest poparzona i była w szpitalu. Rany jeszcze nie pogoiły się i wymagają codziennej zmiany opatrunku. Sytuacja zdrowotna matki jest bardzo ciężka. Pomoc w dniu codziennym jest nieustanie potrzebna. W ciągu dnia matka ma kilka ataków padaczkowych, a cukrzyca powoduje śpiączki. W związku z postępującymi chorobami i ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, pomoc skarżącego w codziennym funkcjonowaniu jego matki jest niezbędna. Skarżący wskazał, że ojciec jest osobą schorowana, nie jest w stanie pomagać mamie; ma kłopoty z sercem, nadciśnienie tętnicze, kłopoty z kręgosłupem i sam wymaga opieki. Skarżący wyjaśnił, że mieszka wspólnie z rodzicami. Przygotowuje posiłki, zakupy, robi masaże, pranie, sprzątanie, fizjoterapię – ćwiczenia, pilnowanie i poddawanie lekarstw, mierzenie ciśnienia, kontroluje poziom cukru, spaceruje z matką, pomaga przy ubieraniu, dojściu do toalety, w myciu; umawia wizyty lekarskie, kupuje chemię, leki. Opiekuje się przez 7 dni w tygodniu. Czynności wykonywane są pracochłonne i musi wstawać również w nocy do mamy. Mając na względzie wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że powstanie niepełnosprawności lub ustalenie stopnia niepełnosprawności po okresie ustawowym w powołanej normie nie stanowi przesłanki do odmowy przyznania świadczenia. Analiza akt (orzeczenie) bezspornie dowodzi, iż jego mama jest osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji, co skutkuje koniecznością całodobowej opieki, obejmującej wszystkie aspekty życia codziennego. Zakres sprawowanej opieki nad mamą uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia. Mama jest całkowicie zależną osobą od skarżącego. W ocenie skarżącego nie można różnicować osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu w zależności od kiedy powstała niepełnosprawność (bo nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność danej osoby), tylko konieczności sprawowania opieki. Opieka nad niepełnosprawną mamą skarżącego jest konieczna i on musi ją jej zapewnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, tj. kontroluje czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 26 lutego 2021 r. (nr [...]), którą odmówiono mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - E. D.

Organ I instancji jako powód odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, oprócz braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. (brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności), wskazał, że okoliczność sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką nie znosi obowiązków określonych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ("k.r.o."), ciążących na małżonku matki - T. D. W tym zakresie organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy jest pierwszym zobowiązanym alimentacyjnie względem swojej żony w powyższym zakresie, natomiast wnioskodawca nie wykazał, że ojciec jest osobą niezdolną do sprawowania opieki chociażby w częściowym wymiarze. Poza tym organ wskazał, że w opiece nad matką wnioskodawcy może pomóc także jego brat - A. D., którego obciąża wobec matki obowiązek alimentacyjny. Organ I instancji ocenił także, że zasadnicza część czynności podejmowanych przez wnioskodawcę nie ma bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki nad matką, jako osobą niepełnosprawną. Pomoc w higienie, robienie zakupów, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, kupowanie chemii gospodarczej, leków to czynności, które wykonują również osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Wskazane natomiast czynności opiekuńcze, związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną, nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej.

Z kolei Kolegium jako zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia wskazało na okoliczność sprawowania opieki przez skarżącego (syna) mimo, że świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności przysługiwałoby mężowi matki – T. D., gdyż nie posiada on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, w ocenie tego organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność odmowy przyznania świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. (współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r." lub "ustawa"), w której szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Wskazana ustawa przewiduje ponadto przesłanki negatywne, których wystąpienie w sprawie, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedna z tych przesłanek została określa w treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na wstępie należy podkreślić - mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także fakt, że matka skarżącego (ur. [...] 1943 r.) orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. została zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność - że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Mając to stanowisko na uwadze należy zatem podkreślić – na co również zwróciło uwagę Kolegium – że prawo do przyznania przedmiotowego świadczenia nie było zależne, jak błędnie przyjął to organ I instancji, od daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącego.

Przechodząc dalej do oceny zasadności stanowiska organu I instancji odnośnie braku podstaw przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na rozmiar i zakres koniecznej opieki nad matką wskazać należy, że z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności E. D. (matki skarżącego) wynika, iż jest osobą, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia - vide: wydruk z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, k. nr 45 akt organu I instancji).

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm. - dalej w skrócie jako: "u.r.z.n."), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 u.r.z.n. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Taki zatem kontekst prawny powinny mieć na uwadze organ przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, zakwalifikowaną - przez orzekający w jej przypadku zespół lekarski - do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także to, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" zaś w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

Wskazać należy, że "konieczność sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W zakres opieki wchodzą zatem czynności samoobsługowe, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim cytowanej wyżej normy § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Sąd podkreśla, że przy ocenie możliwości "samodzielnej egzystencji" należy przede wszystkim brać pod uwagę całokształt schorzeń, na które osoba wymagająca opieki cierpi i z uwagi na ich charakter oraz związane z tym potrzeby niepełnosprawnego (leczenie czy rehabilitację) dokonać wszechstronnej oceny jego rzeczywistych możliwości samodzielnego sprostania podstawowym czynnościom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem w środowisku.

Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20 stycznia 2021 r. (wywiad został przeprowadzony telefonicznie ze względu na stan epidemii) pracownik socjalny ustalił, że E. D. (matka skarżącego) jest osobą leżącą, dużo śpi, wymaga pomocy w przygotowaniu posiłku oraz załatwiania spraw higienicznych. Choruje na padaczkę, cukrzycę, w maju 2020 r. przebyła udar, natomiast w sierpniu 2020 r. została poparzona. Wymaga całodobowej rehabilitacji. Do domu przychodzi pielęgniarka środowiskowa. L. D. (syn E. D.) mieszka razem z matką i ojcem. Mąż E. D. nie jest wstanie sprawować opieki nad żoną ze względu na wiek i choroby. Pod nieobecność syna zostaje z żoną, jest w stanie przynieść jej szklankę wody, posiedzieć przy niej jakiś czas. L. D. przygotowuje matce jedzenie, leki, pomaga w codziennej higienie, ćwiczy z matką, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie, kupuje chemię gospodarczą i leki. Stara się o profesjonalnego rehabilitanta. Opieka nad matką zajmuje L. D. od kilku do kilkunastu godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu (vide: wywiad środowiskowy - k. akt organu pierwszej instancji nr 20-22).

W pismach datowanych na dzień 4 stycznia 2021 r. L. D. oświadczył, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia, że jego matka jest osoba schorowaną od wielu lat, samodzielnie nie jest wstanie egzystować. Potrzebuje jego całodobowej opieki. Pierze, sprząta, reguluje opłaty, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, umawia na wizyty do lekarza, podaje leki według wskazań lekarskich, wykonuje czynności związane z higieną osobistą, ubiera, przygotowuje posiłki, wyprowadza na spacer (jego matka nie jest wstanie poruszać się samodzielnie). Przebywa ze swoją mamą codziennie. Jest do jej dyspozycji zarówno w dzień, jak i w nocnych porach (vide: oświadczenia - k. nr 25-26 akt organu I instancji).

Mając powyższe na uwadze - wbrew ocenie dokonanej przez organ I instancji - materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie jest na tyle znaczny, aby stanowiła ona przeszkodę w podjęciu przez skarżącego zatrudnienia. Z materiału dowodowego nie wynikają bowiem jakiekolwiek ustalenia dotyczące, ile dane czynności - które są niezbędne przy opiece - zajmują skarżącemu. Nie wynika również, czy E. D., z uwagi na swoje dolegliwości jest na tyle samodzielna, aby pozostać w domu sama - na czas wykonywania pracy zarobkowej przez syna.

W ocenie Sądu, istotne dla właściwego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jest zobrazowanie czasu faktycznej i koniecznej obecności skarżącego przy matce w ciągu doby i tym samym dokonania realnej oceny możliwości pogodzenia przez skarżącego możliwości wykonywania pracy zarobkowej z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie adekwatnym do posiadanych przez nią schorzeń i w związku z tym możliwości jej samodzielnej egzystencji. Nadmienić w tym miejscu należy, że sam fakt, iż do E. D. przychodzi pielęgniarka środowiskowa, nie świadczy automatycznie - jak zdaje się przyjął to organ I instancji - że świadczy ona usługi opiekuńcze wobec matki skarżącego. Zadania pielęgniarki to bowiem cała gama różnego rodzaju usług. Do zakresu obowiązków pielęgniarki mogą należeć świadczenia diagnostyczne, lecznicze, pielęgnacyjne, rehabilitacyjne, czy też profilaktyczne.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nie można też zgodzić się z wywodami organu I instancji odnoszącymi się do brata skarżącego - A. D.. W tym zakresie należy odnotować, że w orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie określa tego kto z wymienionych w nim osób w rodzinie winien sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Wykonywanie nawet wobec matki określonych czynności opiekuńczych przez inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (np. rodzeństwo skarżącego), nie może podważać uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna pozostającego w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, udzielającego mu na co dzień wszechstronnej pomocy oraz wykazującego ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21).

Odnosząc się natomiast do możliwości sprawowania opieki nad E. D. przez jej męża wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywieść, że jest on faktycznie w stanie opiekować się małżonką. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "(...) L. D. nie wykazał, że ojciec, p. T. D. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki chociażby w częściowym wymiarze". Zbagatelizował zupełnie oświadczenie T. D. przedłożone do akt sprawy, w którym ten informował, że ze względu na swój wiek oraz choroby nie jest w stanie opiekować się małżonką (vide: oświadczenie - k. nr 29 akt organu I instancji). Nie odniósł się również do ustaleń wywiadu środowiskowego, w którym wskazywano, że T. D. jest w stanie, pod nieobecność syna, podać jedynie małżonce szklankę wody oraz posiedzieć przy niej jakiś czas. Co do zasady zgodzić się należy z organem I instancji, że obowiązek alimentacyjny może zostać zrealizowany nie tylko przez osobiste starania ale również przez wsparcie finansowe. Jednakże w tym zakresie trzeba mieć na względzie możliwości finansowe osoby, na której ciąży ten obowiązek. Nie można oczekiwać od osoby, której możliwości finansowe są znikome lub żadne, że będzie ponosić koszty opieki.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., a która uniemożliwiała - zadaniem organu odwoławczego - przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że – w ocenie Sądu- nie zasługuje ona na aprobatę.

Kolegium orzekające w niniejszej sprawie przychyliło się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że wykładania językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. pozwala stwierdzić, iż ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.

Jednak Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - poglądu tego z przedstawionych poniżej względów zaakceptować nie mógł.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12). Tego rodzaju zaś sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie.

Przede wszystkim Sąd orzekający akceptuje pogląd sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., co prawda wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, nie publ.; z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 352/15 oraz z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15).

W praktyce więc obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek jest w wieku lub w stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą. W ocenie Sądu, rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 czyli przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny omawiając szeroko prezentowany powyżej pogląd, w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r. (sygn. I OSK 2103/20), konkludował, że: "Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach" oraz że: "obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka".

Sąd dostrzega także, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. należy do kategorii przepisów prawnych, których stosowanie wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mianowicie, omawiane zagadnienie prawne aktualnie zostało objęte wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. przekazanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały abstrakcyjnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sprawie została nadana sygnatura I OPS 2/22. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi pytanie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) - dalej u.ś.r., stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?".

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążąco rozstrzygająca wskazane zagadnienie prawne zostanie podjęta dopiero w przyszłości. Przy czym, Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie zwrócił uwagę, że pomimo literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. zastosowanie wskazanego przepisu z pominięciem celu ustawy oraz całego systemu wsparcia dla opiekunów osób niepełnosprawnych budzi uzasadnione wątpliwości.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się zatem do wielokrotnie prezentowanego już w orzecznictwie stanowiska o konieczności uwzględniania jako dominującej wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. przyjmując, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 848/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 121/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 242/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1391/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 925/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 522/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 649/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1248/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1373/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że jego matka pozostaje w związku małżeńskim a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Mając to na uwadze obowiązkiem organów było zatem poczynienie ustaleń i ich ocena co do tego czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie małżonka E. D. - T. D., uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 k.r.o. Kolegium, jak również organ I instancji, z obowiązku tego się nie wywiązały. Kolegium ograniczyło się bowiem zasadniczo do wskazania, że skoro małżonek matki skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest w tej sytuacji uzasadnienia do czynienia w tym zakresie dalszych ustaleń, tj. czy rzeczywiście jego stan zdrowia pozwala mu na opiekowanie się żoną. Natomiast organ I instancji, jak wskazano powyżej, nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a stwierdził jedynie, że w sprawie nie wykazano, iż małżonek E. D. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki, chociaż w częściowym wymiarze. Bagatelizując przy tym zupełnie treść oświadczenia T. D. oraz ustalenia dokonane podczas wywiadu środowiskowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Jednocześnie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają ustaleń dających podstawę do pełnej (faktycznej) oceny możliwości skarżącego do jednoczesnego sprawowania należytej i efektywnej opieki nad niepełnosprawną matką oraz podjęcia aktywności zawodowej. Wcześniej jednak organy, mając na uwadze dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., dokonają w sprawie nie budzących wątpliwości ustaleń faktycznych związanych ze stanem zdrowia męża E. D., pod kątem stwierdzenia czy pomimo nieposiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest on w stanie sprawować należytą opiekę nad niepełnosprawną żoną, uwzględniając rozmiar opieki jakiej ona wymaga z uwagi na posiadane przez nią liczne i poważne schorzenia.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).