I SA/Bk 142/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-16	
Data wpływu	2020-02-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Paweł Janusz Lewkowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne
Oświata	
Sygn. powiązane	I GSK 1820/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 90; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 885; art. 252; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant referent stażysta Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia W. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji niewykorzystanej w terminie oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], Starosta S. określił Stowarzyszeniu W. z siedzibą w Ł. (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "strona") zobowiązanie z tytułu przypadającej do zwrotu kwoty 6.026,77 zł stanowiącej niewykorzystaną w terminie część dotacji udzielonej Stowarzyszeniu w latach 2012 i 2013 na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w związku z prowadzeniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej w S. i Liceum Ogólnokształcącego dla D. w S.

W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał się na ustalenia protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2014 r. Stowarzyszenie otrzymało w 2012 r. dotację w kwocie 714.187,20 zł (wraz z wyrównaniem zaległej dotacji w kwocie 512.790,21 zł) + 19.805,00 zł + 12.540,00 zł, a w 2013 r.- dotację w kwocie 750.007,90 zł + 34.430,00 zł. Z tych kwot w poszczególnych latach finansowano także "działalność wspomagającą" szkoły. Wydatków na taką działalność nie uznano za związane z kształceniem, wychowaniem i opieką

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie w którym zarzuciła organowi I instancji: 1) "rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: "u.s.o."); 2) naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa; zasady prawidłowej legislacji); 3) rażące naruszenie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") polegające na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem strony dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. ma charakter podmiotowy i ma na celu sfinansowanie bieżącej działalności ustawowo wskazanego podmiotu, w tym także realizowanie remontów, zakup pomocy służących w pracy dydaktycznej itd. W odwołaniu przedstawiono też pogląd na temat sposobu rozumienia pojęcia "wydatek bieżący". Zdaniem strony pod pojęciem tym należy rozumieć wszelkie wydatki inne niż majątkowe.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2 rozstrzygnięcia, tj. wskazującej termin zwrotu należności wraz z odsetkami oraz numer rachunku bankowego (na który należy wpłacić zaległe zobowiązanie), i w tym zakresie umorzyło postępowanie, zaś w pozostałej części, tj. dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia (określenie przypadającej do zwrotu części dotacji) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

SKO uznało za niezasadny zarzut braku podstawy orzekania o zwrocie dotacji

w formie decyzji. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (a do takich niewątpliwie należą kwoty dotacji podlegające zwrotowi), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., zwanej dalej: "o.p."). Przepisem obligującym do orzekania w formie decyzji jest w niniejszej sprawie art. 21 § 1 i 3 o.p. Organ podniósł, że skoro obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstaje z mocy prawa (beneficjent ma obowiązek zwrócić bez wezwania), powinność tę należy traktować jako "zobowiązanie podatkowe powstające z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania" (art. 21 §1 o.p.). Jeżeli beneficjent, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części danej należności, organ administracji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania (tu - kwotę przypadającą do zwrotu). Brak wyraźnego wskazania w art. 252 u.fp., że organ orzeka o zwrocie w drodze decyzji, należało uznać za zagadnienie nieuregulowane ustawą o finansach publicznych - w tym zakresie odpowiednie zastosowanie znalazł dział III o.p. zawierający m.in. art. 21. Kompetencja do wydania stosownej decyzji wynikała także z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego Kolegium wskazało na treść art. 90 ust. 3g u.s.o. (zdanie pierwsze): "dotacje, o których mowa w ust. la-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej". Zdaniem organu odwoławczego dotacje udzielone w latach 2012-2013 nie miały charakteru wyłącznie podmiotowego. Gdyby tak było, beneficjent mógłby przeznaczyć dofinansowanie na dowolny cel związany z jego działalnością. Tymczasem w cytowanym przepisie wyraźnie wskazano cel wykorzystania otrzymanych środków: wyłącznie zadania szkoły (lub placówki), i to nie każde, lecz tylko te w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Kolegium podniosło, że wydatki wykazane zakwestionowanymi fakturami nie miały związku z bieżącą działalnością szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, lecz służyły celom wskazanym właśnie w art. 5 ust. 7 u.s.o. Organ wskazał, że chodzi o wydatki na łączną kwotę 6.026,77zł wymienione w załączniku nr 2 (tabela l) do protokołu kontroli w punktach: 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31. Niewątpliwie, zdaniem Kolegium, służyły one zapewnieniu warunków działania szkoły (np. artykuły higieniczne), zapewnieniu materiałów dydaktycznych (np. lakiery, żele, szampony itp.), zapewnieniu obsługi administracyjnej i organizacyjnej (np. artykuły

i usługi związane z organizowaniem zebrań rady pedagogicznej, druki świadectw, dzienników lekcyjnych, promocja w prasie), wykonaniu remontów i prac porządkowych na terenie szkół. Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew sugestiom strony, organ I instancji nie podważał bieżącego charakteru tych wydatków. Zakwestionowano natomiast ich związek z zadaniami realizowanymi przez szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka) i uznano, że ich sfinansowanie było obowiązkiem organu prowadzącego szkoły. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że powodem częściowego uchylenia decyzji było błędne sformułowanie treści rozstrzygnięcia. Wskazał, że organ administracji w swoim rozstrzygnięciu powinien się ograniczyć do określenia tej kwoty. Niezgodne z art. 21 § 3 o.p., choć niemające wpływu na wynik sprawy, było umieszczanie w treści rozstrzygnięcia wskazań co do terminu zwrotu należności, sposobu naliczania odsetek oraz numeru rachunku bankowego, na który ma być dokonana wpłata zaległego zobowiązania (pkt 2 kwestionowanego rozstrzygnięcia). Tego typu wskazania mogą być zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Kolegium poinformowało stronę, że z uwagi na przedłużenie czasu załatwienia sprawy odsetki nie będą naliczane za okres od 30 czerwca 2014 r. do dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Stowarzyszenie zaskarżyło ww. decyzję w części, tj. co do pkt 2, utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję. Strona skarżąca zarzuciła:

- rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 u.s.o., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja, o której mowa w art. 90 u.s.o. może zostać wypłacona po zakończeniu roku budżetowego, na który została przyznana lub z naruszeniem terminu wynikającego z tego przepisu z jednoczesnym wymogiem jej rozliczenia wydatkami poniesionymi w roku budżetowym, w którym został zakończony;

- rażące naruszenie art. 252 u.f.p., polegające na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zasadami: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dot. pkt 2, uchylenie poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w skrócie "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.")).

Decyzją z dnia [...].05.2014r. Starosta S. określił Stowarzyszeniu W. z siedzibą w Ł. zobowiązanie z tytułu przypadającej do zwrotu kwoty 6.026,77zł stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji udzielonych Stowarzyszeniu w latach 2012 i 2013 na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w związku z prowadzeniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej w S. i Liceum Ogólnokształcącego dla D. w S. W uzasadnieniu orzeczenia organ administracji powołał się na ustalenia protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2014r. Stowarzyszenie otrzymało bowiem w latach 2012 i 2013 dotacje, z których finansowało także "działalność wspomagającą" szkoły. W myśl postanowień art. 90

ust. 2a u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Natomiast z art. 90 ust. 3d u.s.o.w brzmieniu obowiązującym od 22 marca 2009 r., wynika, że ww. dotacjesą przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, więc że dotacja, o której mowa w art.90 ust.2a u.s.o. ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (podobnie WSA w Krakowie w wyroku o sygn. I SA/Kr 1304/12 oraz M. Pilich w komentarzu do art.90 u.s.o., w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Wydawnictwo ABC 2012 r.).

Powyższe oznacza, że w ramach dotacji dofinansowanie obejmować może jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę (art.90 ust. 3d u.s.o.) Jednocześnie z brzmienia art.5 ust.7 pkt 3 u.s.o. wynika, że w zakresie zadań obciążających organ założycielski i nie należących do zadań realizowanych przez szkołę (placówkę), mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie pewnych towarów i usług na potrzeby szkoły. Wspomniany przepis obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków i materiałów. W cytowanym przepisie wyraźnie wskazano cel wykorzystania otrzymanych środków: wyłącznie zadania szkoły (lub placówki), i to nie każde, lecz tylko te w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Kolegium nie zgadza się z poglądem, że dokonana w 2015r. zmiana art. 90 ust. 3d miała charakter doprecyzowujący i była potwierdzeniem praktyki interpretacyjnej tego przepisu dopuszczającej wykorzystanie dotacji na wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę. Niewątpliwie praktyka taka funkcjonowała (o czym świadczy postępowanie strony), jednakże była ona niezgodna z prawem. Można w tym miejscu co najwyżej powiedzieć, że ustawodawca usankcjonował błędną praktykę beneficjentów dotacji. Takie usankcjonowanie (rozszerzenie zakresu celów wykorzystania dotacji) nie może jednak wywoływać skutków wstecz. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego art. 90 ust. 3d u.s.o. pozwala na wyprowadzenie wniosku przeciwnego do tego zaprezentowanego w skardze: powołany wyżej przepis należało interpretować ściśle, z uwzględnieniem wyraźnego podziału na zadania oświatowe szkoły oraz zadania organu prowadzącego szkołę (por wyroki w sprawach I SA/Gl 371/15, II GSK 1769/14, I SA/Bk 6/13, II GSK 916/13). W doktrynie prawa zwraca się uwagę na niebezpieczeństwa wynikające z interpretowania przepisów na podstawie dokonywanych w nich zmian. Równie dobrze można bowiem zakładać, że ustawodawca celowo poszerzył zakres celów wykorzystania dotacji o te, które wcześniej były niedopuszczalne (a więc zmienił zakres przeznaczenia dotacji z mocą od daty wejścia w życie zmiany). Przyjęcie poglądu skarżącego przeczy idei pewności prawa. Oto bowiem może się okazać, że każda kolejna zmiana ustawy (poszerzająca zakres uprawnień beneficjentów dotacji) będzie odnosiła skutek "ex tunc" stanowiąc "doprecyzowanie" wcześniejszych katalogów zawierających uprawnienia. Z takim podejściem do wykładni prawa nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu, w latach 2012-2013 ustawodawca wyraźnie rozróżniał zadania oświatowe szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (art. 90 ust. 3d u.s.o.), na które można było przeznaczyć dotację, od zadań organu prowadzącego szkołę w żaden sposób niezwiązanych z celami oświatowymi (art. 5 ust. 7 u.s.o.) a polegającymi na zapewnianiu obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki, zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywaniu remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, wyposażeniu szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Wymienione w decyzji wydatki na łączną kwotę 6.026,77zł nie miały związku z celami oświatowymi wskazanymi w art. 90 ust. 3d, lecz mieściły się w katalogu zadań należących do organu prowadzącego (określonych w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o.), w związku z czym nie mogły być pokrywane z dotacji. Warto również wskazać, że podobne sprawy (których stroną było Stowarzyszenie) były już przedmiotem rozstrzygania przez WSA (I SA/Bk 6/13, I SA/Bk 767/17) i NSA (II GSK 916/13). Również w tym przypadku Sądy stanęły na stanowisku, że treść art. 5 ust. 7 u.s.o. jest jasna, wskazuje on, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada zajej działalność, a do zadań tego organu należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zatem ustęp 7 zobowiązuje organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności, a "na cele wymienione w przepisie organy są zobowiązane zapewnić odpowiednie środki finansowe"( ...)." Zarzut błędnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. jawi się w tym wypadku jako bezzasadny. Co więcej - strona świadoma sposobu rozumienia tego przepisu (w pierwszej ze spraw wyrok I instancji zapadł w lutym 2012r.) miała możliwość dostosowania metod finansowania swojej działalności do dyrektywy zawartej w omawianym przepisie. Nie można w tym wypadku mówić o jakimkolwiek naruszeniu zaufania do państwa i prawa. Kwota przypadającej do zwrotu części dotacji - 6.026,77zł - wynikała z przedłożonego przez beneficjenta rozliczenia dotyczącego dotacji przyznanych i wypłaconych w latach 2012 i 2013. Wbrew sugestiom strony nie chodzi tu o żadne "uzupełnienie dotacji z lat 2008-2011". Organ administracji pominął zagadnienie wykorzystania kwoty otrzymanej w wyniku "wyrównania dotacji" - nie była ona przedmiotem niniejszego postępowania i w zaskarżonej decyzji nie zobowiązano do zwrotu tej kwoty. Nie jest zasadny zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Po pierwsze strona zarzuca naruszenie art. 252, podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie był stosowany. O obowiązku zwrotu zadecydowała treść art. 251 u.f.p. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (a do takich niewątpliwie należą kwoty dotacji podlegające zwrotowi), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacji podatkowej. Przepisem obligującym do orzekania w formie decyzji jest w niniejszej sprawie art. 21 §1 i 3 Ordynacji podatkowej. Jako że obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego powstaje z mocy prawa (beneficjent ma obowiązek zwrócić bez wezwania), powinność tę należy traktować jako "zobowiązanie podatkowe powstające z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania" (art. 21 §1 o.p.). Jeżeli beneficjent, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części danej należności, organ administracji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania (tu - kwotę przypadającą do zwrotu). Brak wyraźnego wskazania w art. 251 lub 252 u.f.p., iż organ orzeka o zwrocie w drodze decyzji, należało uznać za zagadnienie nieuregulowane ustawą o finansach publicznych - w tym zakresie odpowiednie zastosowanie znalazł dział III o.p., a w szczególności art. 21. Kompetencja do wydania stosownej decyzji wynikała także z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Trzeci zarzut (naruszenie art. 8 i l78 Konstytucji RP nie został w skardze w ogóle rozwinięty, dlatego trudno się do niego ustosunkować. Zdaniem Sądu organy administracji swoim działaniem nie naruszyły żadnej z zasad wyrażonych w Konstytucji, a już w szczególności nie mogły naruszyć zasad prawidłowej legislacji czy zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, w oparciu o które ocenia się konstytucyjność przepisów prawa (a nie działanie organów administracji).

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.