Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w R. do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prokuratora Rejonowego w R. na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.

II SAB/Łd 18/20

UZASADNIENIE

P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że dnia 5 grudnia 2019 r. zwrócił się do Organu drogą e-mail, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"Na podstawie art 61 Konstytucji RP wnoszę o przesłanie kopii postanowienia wraz z uzasadnieniem z dnia [...] roku, sygn. [...] w sprawie umorzenia śledztwa dot. budowy alejek w przedborskim parku.

Wnioskowany dokument proszę przesłać na mój adres e-mail w pliku pdf umożliwiającym kopiowanie tekstu.

Jako osoba zawiadamiająca chcę się zapoznać z treścią postanowienia, w celu możliwego wniesienia zażalenia na postanowienie prokuratora.

Jednocześnie chciałbym się dowiedzieć, czemu, jako osobie zawiadamiającej o możliwości popełnienia przestępstwa, nie przesłano kopii postanowienia?".

Skarżący wskazał, że w dniu 2 stycznia 2020 r., a więc po ustawowym terminie, otrzymał z Prokuratury Rejonowej w R. pismo, będące informacją, że przedmiotowe postanowienie nie zostanie mu przesłane, ponieważ nie jest stroną postępowania. Powołano się w tym piśmie na przepisy kodeksu postępowania karnego, które w zakresie dostępu do informacji publicznej nie mają zastosowania. Skarżący, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że bez wątpienia Prokuratura Rejonowa w R. jest organem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, nie ulega też wątpliwości, że postanowienia wydawane przez skarżony organ jest informacją publiczną.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności Organu, o zobowiązanie organu do "wykonania jego wniosku", a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że autor skargi podnosi, że wbrew ustawie z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej i żądaniu wystosowanym przez P. Z. po otrzymaniu informacji o sposobie zakończenia sprawy, w której miał status osoby zawiadamiającej (ale nie uprawnionej do zaskarżenia decyzji merytorycznej oraz uzyskania jej odpisu), nie otrzymał odpisu umorzenia.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] roku został zatwierdzony projekt postanowienia o umorzeniu śledztwa w tej sprawie. Jednocześnie Pana P. Z. jako zawiadamiającego poinformowano o umorzeniu śledztwa. W dniu 06 grudnia 2019 roku przekazano do dekretacji pismo - e-mail Pana P. Z., w którym zawarty był wniosek o przesłanie kopii decyzji o umorzeniu wraz z uzasadnieniem. Referent śledztwa, w trybie art. 306 § 1a pkt 3 k.p.k. poinformował pismem z dnia 10 grudnia 2020 roku wnioskodawcę, że nie przysługuje mu prawo do takiego żądania.

W ocenie organu skarga jest niezasadna, a co najmniej przedwczesna. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wnioskodawca nie jest uprawniony do żądania akt w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, jeżeli doszło do merytorycznego zakończenia postępowania, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.k. Co więcej, jeżeli wnioskodawca chciałby złożyć takie pismo, powinien je poprzedzić zażaleniem na odmowę dostępu do informacji publicznej, którego negatywne rozpatrzenie dawałoby mu prawo do zainicjowania drogi sądowej (arg. ex art. 52 § 1 p.p.s.a.). Nadto, jak wynika z treści samego wniosku, Pan P. Z. nie wskazał, w jakim trybie składa swój wniosek, zatem w świetle tego nie sposób było zakwalifikować trybu postępowania innego niż powołane przepisy k.p.k.

Z tych względów w opinii organu brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia prawa wnioskodawcy w zakresie dostępu do informacji publicznej i skarga podlega oddaleniu, względnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien umorzyć sprawę na posiedzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).

W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.

Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) – dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.

Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), Prokuratura mieści się bowiem w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy odpis postanowienia prokuratora o umorzeniu dochodzenia, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach wynikających z u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób przykładowy, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15, CBOSA). Co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych.

Jak wynika z art. 322 kodeksu postępowania karnego umorzenie postępowania przygotowawczego jest jednym ze sposobów zakończenia postępowania przygotowawczego, co oznacza, że takie umorzenie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro stosownie do art. 115 § 13 pkt 3 kodeksu karnego prokurator jest funkcjonariuszem publicznym, to uprawnionym jest wniosek, iż wydane przez prokuratora postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi dokument urzędowy, a tym samym informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wyłącznie postanowienia wraz z uzasadnieniem, nie zaś akt postępowania przygotowawczego, jak błędnie wskazuje się w odpowiedzi na skargę. Akta postępowania jak wyjaśniono w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 istotnie nie mogą być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., II SAB/Wa 671/19 (CBOSA) "art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, iż o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis ten stanowi, iż innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu. Skoro bowiem dostęp do informacji publicznej obejmuje dostęp do samej treści informacji, która ma charakter niematerialny i nie musi być identyfikowana z żadnym fizycznym jej wytworem (dokumentem - vide E. Czarny - Drożdżejko "Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji publicznej", Prokuratura i Prawo 2008/11 s. 83), to dostęp ten może być realizowany w różnych formach. Oprócz wglądu do akt, o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k., podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie znajdującym się w aktach. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k. uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny wgląd do akt sprawy, co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 87/18)".

Reasumując należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie mu postanowienia o umorzeniu śledztwa wraz z uzasadnieniem jako dotyczący informacji publicznej winien zostać załatwiony na zasadach określonych w u.d.i.p., nie zaś k.p.k. Nie sposób przy tym zaaprobować twierdzenia organu, że w złożonym wniosku skarżący nie wskazał, w jakim trybie składa swój wniosek, skoro w jego treści wprost powołał się on na art. 61 Konstytucji RP, z którego wywodzi się prawo dostępu do informacji publicznej.

Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia wniosku, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonym we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.).

Odnosząc się z kolei do twierdzenia organu, że wniesiona skarga jest przedwczesna z uwagi na brzmienie art. 52 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić wypada, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Reasumując, z uwagi na fakt, że do dnia rozpoznania skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, skarga okazała się usprawiedliwiona. Jako że organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny, sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł.

A.B.