II OSK 2949/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-27	
Data wpływu	2016-12-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 562/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 59f ust. 1, art. 59a ust. 2 pkt. 1 i pkt 2, art. 36a ust. 5 i 6, art. 59g ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2020 r., Nr 4, poz.48	
Tezy
art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego powinien być wykładany w ten sposób, że stanowi on podstawę wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości polegających na nieistotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli te odstępstwa nie zostały udokumentowane w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego	
Sentencja
Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 562/16 w sprawie ze skargi J. G. i M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odstępstwa od projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od J. G. i M. G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 562/16, na skutek skargi J. G. i M. G. uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2016 r., dotyczące kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy. Wskazany wyrok został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] marca 2016 r., powołując się na art. 59f i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzył skarżącym karę w wysokości 15.000 zł z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości wymienionych w art. 59a ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. a oraz pkt 2 lit. c Prawa budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia obowiązkowa kontrola została przeprowadzona 16 grudnia 2015 r. w związku z zakończeniem robót budowlanych przewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę magazynu zaliczonego do XVIII kategorii i wnioskiem skarżących z 9 czerwca 2015 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zaś stwierdzone nieprawidłowości polegały na tym, że po pierwsze, wybudowany budynek był krótszy o 70 cm i wyższy o 40 cm w stosunku do długości i wysokości przewidzianych w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym; po drugie, w wybudowanym budynku występują inne niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym kąt nachylenia dachu i wysokość kalenicy; po trzecie, powierzchnia utwardzonego wokół budynku terenu jest większa o 46,1 m2 od takiej powierzchni przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W ocenie organu administracji stwierdzone nieprawidłowości to nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, długość i wysokość budynku, o których mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a Prawa budowlanego oraz w zakresie geometrii dachu, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego. Organ administracji wyjaśnił, że zmiana wysokości i długości budynku powoduje zwiększenie jego kubatury, co stanowi zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast zmiana w zakresie powierzchni utwardzonego terenu wokół budynku stanowi zmianę z zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ administracji uznał, iż fakt, że odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie geometrii dachu nie jest wymienione w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie wymierzenia kary za takie odstępstwo, gdyż karę na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierza się za każde odstępstwo od projektu budowlanego, a nie tylko za odstępstwo istotne. Wysokość kary organ administracji ustalił przyjmując, że wystąpiły trzy nieprawidłowości oraz według wzoru s x k x w x 3, gdzie "s" to stawka kary w wysokości 500 zł, "k" to współczynnik kategorii obiektu w wysokości 10, "w" to współczynnik wielkości obiektu w wysokości 1, zaś 3 to liczba stwierdzonych nieprawidłowości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek zażalenia skarżących, postanowieniem z [...] marca 2016 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2016 r. i wymierzył skarżącym karę z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy w wysokości 10.000 zł. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do stwierdzonych nieprawidłowości oraz co do stanowiska, że karę wymierza się nie tylko za istotne odstępstwa od projektu budowlanego, ale także za odstępstwa nieistotne, powołując się w tym zakresie na wyrok NSA z 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08, oraz wyrok WSA w Gliwicach z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1215/13. Organ odwoławczy nie zaakceptował jedynie stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie liczby nieprawidłowości, gdyż uznał, że nieprawidłowości wymienione w art. 59a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego stanowią jedną nieprawidłowość, niezależnie od tego, że wymienione są w różnych punktach tego ustępu.

Sąd pierwszej instancji, zastrzegając, że ustalenia faktyczne nie są przedmiotem sporu, "z wyjątkiem kwestii dotyczącej utwardzenia terenu", nie podzielił stanowiska organów administracji, według którego kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, może być wymierzana za każde odstępstwo od projektu budowlanego, a nie tylko za odstępstwo istotne. Według Sądu pierwszej instancji kara ta może być wymierzona jedynie w razie stwierdzenia nieprawidłowości mających charakter istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że nie każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazane w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest odstępstwem istotnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena czy odstępstwo, które dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, jest istotne zależy od okoliczności danej sprawy. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, przyjmując, że nałożenie kary za nieprawidłowości stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli budowy nie jest uzależnione od stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracji naruszyły także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienia organów obu instancji, mimo że organy te, wydające uchylone postanowienia, nie naruszyły prawa materialnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uznając, że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie okoliczności wymagają dalszych wyjaśnień,

- art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a – f oraz w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kara z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy, może być wymierzona jedynie wtedy, gdy te nieprawidłowości noszą charakter istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; w ocenie skarżącego kasacyjnie organu administracji powołane przepisy powinny być wykładane w ten sposób, że wskazana kara może być wymierzona także z wtedy, gdy podczas obowiązkowej kontroli budowy zostanie stwierdzone, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób nieistotny, ale zmiana ta nie została zaznaczona przez projektanta w projekcie budowlanym w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i c oraz w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) przez błędną wykładnię tych przepisów oraz podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienia organów obu instancji, mimo że organy te nie naruszyły prawa materialnego. Trafne jest bowiem stanowisko organu administracji wyrażone w skardze kasacyjnej, według którego kara, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, może być wymierzona także z powodu stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli budowy nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, jeżeli to odstępstwo nie zostało zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, za taką wykładnią powołanych przepisów przemawia funkcja i cel regulacji dotyczącej wspomnianej kary. Z art. 36a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia wynika, że ustawodawca rozróżnia istotne i nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz że jedną z konsekwencji tego rozróżnienia jest tryb dopuszczenia do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, natomiast nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Nie oznacza to jednakże, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie podlega żadnym wymogom formalnym. Zgodnie z art. 36a ust. 5 i 6 Prawa budowlanego w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego projektant jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące takiego odstąpienia. Można więc stwierdzić, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jako zgodne z prawem, jeżeli projektant w projekcie budowlanym zamieścił odpowiednie informacje dotyczące tego odstąpienia. W przeciwnym razie nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym należy, że chodzi o takie odstępstwo, które rzeczywiście nie jest istotne, a nie o sytuację, która polega na tym, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zostało błędnie uznane za nieistotne. Wówczas bowiem sprzeczność z prawem będzie polegać na tym, że istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Stwierdzenie, że nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego może być zgodne z prawem albo niezgodne z prawem wymusza postawienie pytania czy istnieje sankcja na wypadek niezgodnego z prawem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego kwestia sankcji z tytułu niezgodnego z prawem odstępstwa jest jednoznacznie uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, a także w art. 36a ust. 2 tej ustawy. Podobnej regulacji nie ma jednakże w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji jedyną regulacją stanowiącą sankcję z tytułu niezgodnego z prawem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są przepisy dotyczące kary z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy.

Z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że celem obowiązkowej kontroli budowy jest stwierdzenie czy była ona prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W myśl art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym projekt budowlany jest elementem decyzji o pozwoleniu na budowę i zawiera zasadnicze ustalenia i warunki takiego pozwolenia. Celem obowiązkowej kontroli budowy jest zatem stwierdzenie czy była ona prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Tezę tę potwierdza art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w którym wskazuje się, że obowiązkowa kontrola obejmuje sprawdzenie w pełnym zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz, w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany to dwie części składowe projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego). Uprawnione jest więc stwierdzenie, że celem obowiązkowej kontroli budowy jest sprawdzenie czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc czy odstąpiono od tego projektu. Istotne jest przy tym, że ustawodawca w tym przypadku, mimo że takie rozróżnienie w ogóle w Prawie budowlanym występuje (art. 36a), nie rozstrzyga czy chodzi o odstępstwa istotne, czy nieistotne. Istnieje więc podstawa do przyjęcia, że ustawodawca zamierzał objąć zakresem art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego zarówno odstępstwa istotne, jak i odstępstwa nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uwzględniając te okoliczności można przyjąć, że kara wymierzana na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli budowy, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego jest także sankcją w razie niezgodnego z prawem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli sankcją wymierzaną wtedy, gdy stwierdzono, że odstąpiono od projektu budowlanego w sposób nieistotny oraz że tego odstępstwa nie udokumentowano w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego.

W ocenie NSA taką funkcję przepisów dotyczących kary z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy potwierdza art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że w przypadku wymierzenia tej kary organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Charakterystyczne jest, że w powołanym przepisie odesłano ogólnie do art. 51 Prawa budowlanego, a nie do jego niektórych przepisów, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3. Zauważyć należy, że art. 51 Prawa budowlanego reguluje różne sytuacje, gdy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z prawem, a nie tylko istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że w zależności od tego, jakie nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy zostaną stwierdzone, takie postępowanie przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego po odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostanie wszczęte. Jeżeli zostanie stwierdzone niezgodne z prawem istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zostanie wszczęte postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast zostanie stwierdzone niezgodne z prawem nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zostanie wszczęte postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 albo 2 Prawa budowlanego. Celem takiego postępowania będzie przede wszystkim sprawdzenie czy, mimo że nie zachowano trybu przewidzianego w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są zgodne z prawem i mogą pozostać, czy też powinny być usunięte.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, należy przyjąć, że art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego powinien być wykładany w ten sposób, że stanowi on podstawę wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości polegających na nieistotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli te odstępstwa nie zostały udokumentowane w sposób określony w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Tym samym NSA rozpoznający sprawę nie podziela odmiennej wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oraz w orzeczeniu NSA, na które ten Sąd się powołał (wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 324/07), a także w innych orzeczeniach NSA, m.in. w wyroku z 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 53/08. Należy też zauważyć, że za dopuszczalnością wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości polegających na nieistotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego opowiedział się NSA w orzeczeniach powołanych przez skarżący kasacyjnie organ administracji (wyrok NSA z 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08 oraz wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2027/12), przy czym w przypadku drugiego z powołanych orzeczeń Sąd drugiej instancji sformułował tezę taką, jak w rozpoznawanej sprawie.

Zasadna jest też podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji, uznając, że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie okoliczności wymagają dalszych wyjaśnień. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustalenia faktyczne, z wyjątkiem kwestii dotyczącej utwardzonego wokół budynku terenu nie są sporne. Jednocześnie nie wyjaśnił, na czym polega spór co do ustaleń dotyczących utwardzonego terenu. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika też, aby Sąd ten wiązał wskazane przez siebie naruszenie przepisów postępowania właśnie z tym zagadnieniem faktycznym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie wynika, z jakimi okolicznościami Sąd pierwszej instancji wiąże przypisane organom administracji naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu wskazuje się jedynie, że "organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie odniosły się należycie do podnoszonych przez skarżących zarówno w zażaleniu, jak i w toku postępowania zarzutów". W ocenie NSA, zarzucając, że organy administracji nie odniosły się do zarzutów skarżących Sąd pierwszej instancji powinien był wskazać, o jakie zarzuty chodzi. Jest to konieczne chociażby z tego powodu, żeby ocenić, czy uchybienie polegające na tym, że nie odniesiono się do zarzutów skarżących mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że jeden z zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego (w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji) dotyczył utwardzonego terenu. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż według organów administracji jedną ze stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli budowy nieprawidłowości było wykonanie utwardzonego terenu niezgodnie z projektem zagospodarowania działki. Taka nieprawidłowość jest nieprawidłowością wyodrębnioną w art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i w związku z tym od tego, czy rzeczywiście miała ona miejsce zależy wysokość wymierzonej skarżącym kary. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że kwestia utwardzonego terenu jest przedmiotem sporu i jednocześnie ogólnie wskazując na naruszenia przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, powinien był wyjaśnić, czy i jak naruszenie tych przepisów wiąże się z tą okolicznością faktyczną. Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji takich wyjaśnień nie przedstawił, sprawa w tym zakresie wymaga ponownego rozpoznania. W odniesieniu do drugiej ze stwierdzonych nieprawidłowości (odstępstwa od projektu architektoniczno – budowlanego), co do której Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie występuje spór o fakty, nie jest wymagane dalsze wyjaśnianie sprawy. Przyjęta przez NSA wykładnia przepisów przesądza, że ta nieprawidłowość niezależnie od tego, czy polega na istotnym odstępstwie, czy nieistotnym odstępstwie, może być podstawą wymierzenia kary.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Nadto, wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.