Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1828/21 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 6 października 2021 r., nr DL.WIPO.412.693.2021/ERe w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. z dnia 2 lipca 2021 r. nr 05-190/135/D-ZDP/2021; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2022 r., IV SA/Wa 1828/21 w wyniku rozpoznania skargi T.T. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 6 października 2021 r. nr DL.WIPO.412.693.2021/ERe w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw z obszaru Schengen.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Komendant Placówki Straży Granicznej w M. (dalej: KPSG) decyzją z 2 lipca 2021 r. znak 05-190/135/D-ZDP/2021, działając na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 15, art. 310 ust. 1 pkt 1, art. 318 ust. 1 w zw. z art. 315 ust. 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej: u.c., orzekł o zobowiązaniu T.T., obywatela Ukrainy, do powrotu w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji i zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku. Uzasadniając powyższą decyzję, organ odnosząc się do przeprowadzonej kontroli legalności pobytu cudzoziemca wskazał, że podczas kontroli granicznej przeprowadzonej 2 lipca 2021 r. na terenie Przejścia Granicznego w M. funkcjonariusze Służby Celno-Podatkowej ujawnili w prowadzonym przez cudzoziemca pojeździe marki Renault Trafic papierosy produkcji zagranicznej bez polskich znaków skarbowych akcyzy. Z wyjaśnień cudzoziemca wynikało, że ukryte w pojeździe papierosy należały do niego, a zysk z ich sprzedaży zamierzał przeznaczyć na utrzymanie rodziny. Cudzoziemiec, przekraczając granicę, posługiwał się paszportem biometrycznym nr [...] i zadeklarował jako cel przyjazdu przewóz obywateli Ukrainy do pracy w Polsce. KPSG wskazał, że w związku z popełnionym wykroczeniem skarbowym, można domniemywać, iż nie przekraczał on granicy zgodnie z celem, do którego upoważniał go posiadany paszport biometryczny. Powyższe każe uznać, że cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, a tym samym można mówić o wystąpieniu w sprawie przesłanki wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, o której mowa w art. 302 ust. 1 pkt 15 u.c. Organ zauważył równocześnie, że materiał dowodowy nie potwierdza, by w sprawie wystąpiła jakakolwiek przesłanka negatywna, która uniemożliwiałaby wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu.

W toku postępowania odwoławczego SUdSC decyzją z 6 października 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję KPSG w części dotyczącej określenia terminu dobrowolnego pobytu i orzekł w tym zakresie ponownie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Organ odwoławczy podtrzymał wszystkie ustalenia przyjęte przez KPSG, wyjaśniając, że podzielić należy stanowisko organu, zgodnie z którym materiał dowodowy wskazuje w sprawie, iż zarówno cel, jak i warunki pobytu odwołującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były niezgodne z deklarowanymi. Ustalony w sprawie stan faktyczny, jak zauważył organ, jednoznacznie potwierdza, że cudzoziemiec wykorzystał możliwość przekraczania granicy polsko-ukraińskiej na podstawie posiadanego paszportu biometrycznego w celu nielegalnego wwozu oraz wprowadzania towarów akcyzowych do obrotu i czerpania z tego procederu korzyści, tym samym powodując straty dla polskiego budżetu. Powyższe wynika ze złożonych przed organem I instancji wyjaśnień cudzoziemca. SUdSC zauważył równocześnie, że dokonane ustalenia potwierdzają przy tym, że podobne zdarzenia z udziałem odwołującego miały już miejsce. Dopuszczalność wydania w stosunku do odwołującego decyzji zobowiązującej do powrotu nie budzi w tych okolicznościach jakichkolwiek wątpliwości.

T.T. złożył skargę na ww. decyzję SUdSC, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji KPSG. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie decyzji Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. o zatarciu skazania w stosunku do skarżącego, który wyraził skruchę i żal w związku z wykroczeniem celno-skarbowym, co organ uznał za wiarygodne i wystarczające dla zatarcia skazania; 2) art. 320 ust. 1 i 2 u.c. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i odmówienie skarżącemu cofnięcia decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo wypełniania przez stan faktyczny w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w ww. przepisie, ponieważ skarżący wykazał, że wykonał obowiązki wynikające z decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a nadto jego ponowny wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest konieczny ze względu na uzasadnione okoliczności, za które uznać trzeba możliwość kontynuacji wykonywania przez cudzoziemca działalności w zakresie przewozu drogowego, zaprzestanie którego spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków dla utrzymania rodziny; 3) art. 138 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ II instancji własnego wnikliwego postępowania dowodowego oraz zaniechaniu dokonania własnych ustaleń; 4) art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności przejawiające się w pozbawieniu skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych przez organ dowodów.

W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że złożona przez skarżącego skarga jest zasadna, niemniej z innych przyczyn niż wskazane przez cudzoziemca. Uszczegóławiając te przyczyny, Sąd I instancji wyjaśnił, że w związku z agresją militarną Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonaną 24 lutego 2022r., co jest okolicznością notoryjną, radykalnie zmieniła się sytuacją związana z kwestią bezpieczeństwa osób przebywających na terenie kraju pochodzenia skarżącego. Zgodnie z art. 356 ust. 1 u.c. w przypadku, gdy w postępowaniu w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu wyjdzie na jaw okoliczność, o której mowa w: 1) art. 348 u.c. - w decyzji odmawiającej zobowiązania do powrotu udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych, chyba że zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 349 u.c.; 2) art. 351 pkt 1 u.c. - w decyzji odmawiającej zobowiązania do powrotu i odmawiającej udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych udziela się zgody na pobyt tolerowany. Natomiast zgodnie z art. 356 ust. 2 u.c. jeżeli okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2 u.c., wyszła na jaw: 1) po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu albo 2) w związku z koniecznością wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydanej przez organ innego państwa członkowskiego stosującego dyrektywę Rady nr 2001/40/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich (Dz. Urz. WE L 149 z 02.06.2001, str. 34; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 4, str. 107) - z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie. Warunki udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych zostały określone w art. 348 u.c., natomiast warunki udzielenia zgody na pobyt tolerowany w art. 351 u.c. Sąd I instancji przypomniał, że cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zobowiązanie go do powrotu: 1) może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.: a) zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub b) mógłby on zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub c) mógłby być zmuszony do pracy, lub d) mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej, lub 2) naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub 3) naruszałoby prawa dziecka, określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. Chociaż w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlega ostateczna decyzja administracyjna, a sąd samodzielnie nie ustala stanu faktycznego, a co za tym idzie stan faktyczny ustalany jest na dzień wydania tej decyzji, to w przypadku postępowania o zobowiązanie cudzoziemców do powrotu, w ocenie Sądu I instancji, należy w wyjątkowych i oczywistych wypadkach brać pod uwagę również okoliczności notoryjne, które wyszły na jaw, czy też powstały już po wydaniu ostatecznej decyzji. Wskazuje na to przede wszystkim ochronny cel tych uregulowań i ich – w pewnych warunkach - nieodwracalne skutki. Wykonanie zobowiązania do powrotu do kraju objętego wojną byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy wskazaną w art. 356 u.c. Jeżeli w sytuacji, gdy okoliczność, o której mowa w art. 348 lub art. 351 pkt 1 lub 2 u.c., wyszła na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, z urzędu wszczyna się odrębne postępowanie administracyjne, to, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność taka powinna być brana również pod uwagę przy kontroli decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Wskazana interpretacja, jak wyjaśnił Sąd, zapobiega sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne ze sobą decyzje, pozwala ona również na uregulowanie sytuacji prawnej cudzoziemca w jednym postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że za podaną wykładnią art. 356 ust. 2 u.c. przemawia również wykładnia prounijna. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, w ponownym postępowaniu konieczna powinna być ponowna ocena sytuacji na Ukrainie przez organ administracji pod kątem tego, czy nie zachodzi okoliczność skutkująca niemożliwością wydania w stosunku do skarżącego decyzji o zobowiązaniu do powrotu określona w art. 303 ust. 1 pkt 2 u.c. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że, w jego ocenie, za chybione uznać należy zarzuty powołane w skardze. Nie ulega wątpliwości w świetle ustalonego stanu faktycznego spełnienie przesłanki wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu wynikającej z art. 302 ust. 1 pkt 15 u.c. Próba nielegalnego wwiezienia papierosów nie mieści się w granicach celu i warunków pobytu. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, może cofnąć zakaz, o którym mowa w art. 318 u.c., na wniosek cudzoziemca, powyższa decyzja wydawana jest jednakże w odrębnym postępowaniu, wobec czego wnioskowane przez skarżącego rozstrzygnięcie nie mogło zapaść w decyzji objętej zaskarżeniem. Zdaniem Sądu I instancji, za niezasadne należało ponadto uznać wszystkie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a przyjęta w niej ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy, które pozwalają stronie na poznanie powodów podjęcia decyzji dla niej niekorzystnej.

SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 zd. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., w zw. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), dalej: p.u.s.a., oraz art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1, art. 356 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 u.c. oraz w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60), dalej: dyrektywa 2013/32/UE, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), dalej: KPP, art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. U. UE.L z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.), dalej: dyrektywa 2008/115/WE, a także art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515), dalej: Konwencja Genewska, polegające na: i) uchyleniu zaskarżonej decyzji z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 356 ust. 2 u.c., pomimo że Sąd I instancji nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy, w tym przepisów prawa materialnego, ii) uchyleniu zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na zupełnie nowe okoliczności faktyczne, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, do czego doszło skutkiem:

- błędnej wykładni art. 356 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 303 ust. 1 pkt 2 u.c., według której art. 356 ust. 2 u.c. pozwala wziąć pod uwagę nowe okoliczności notoryjne związane z wybuchem wojny w kraju pochodzenia skarżącego po wydaniu decyzji ostatecznej zobowiązującej go do powrotu w toku kontroli sądowoadministracyjnej, czyli zgodnie z którą dopuszczalne jest uchylenie decyzji administracyjnej o zobowiązaniu do powrotu wyłącznie z uwagi na zmianę stanu faktycznego, jaka nastąpiła po dniu wydania takiej decyzji oraz,

- wadliwego odwołania się do treści art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32/UE, jak również do art. 47 KPP i art. 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej,

- nieuwzględnienia, że w dacie wyrokowania termin dobrowolnego wykonania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu został na mocy art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), dalej: ustawa COVID-19, wydłużony do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów zagrożenia epidemicznego albo epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, który obowiązywał jako ostatni, a ponadto na mocy art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583), dalej: u.p.o.u., termin ten ulega przedłużeniu z mocy prawa o okres 18 miesięcy, podczas gdy:

a) w świetle treści art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a zatem zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogła podlegać uwzględnieniu przez Sąd I instancji,

b) z brzmienia art. 356 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 356 ust. 5 u.c. wynika jednoznacznie, że adresatem ww. przepisu jest tylko i wyłącznie organ administracji, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w I instancji i w myśl ww. regulacji to właśnie ten organ obowiązany jest do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, a zatem art. 356 ust. 2 pkt 1 u.c. nie mógł być brany pod uwagę, czy też stosowany w toku dokonywania sądowej kontroli decyzji o zobowiązaniu do powrotu i nie mógł stanowić argumentu dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i na tej podstawie uchylenia zaskarżonej decyzji,

c) przywołany przez Sąd I instancji art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32/UE nie dotyczy postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, a z kolei przepisy dyrektywy 2008/115/WE nie zawierają odpowiednika art. 46 ust. 3 ww. dyrektywy 2013/32/UE, a ponadto sam skarżący nigdy nie ubiegał się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej,

d) na mocy art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 u.c. wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 356 ust. 2 u.c., a następnie udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub tolerowany prowadzą do wstrzymania wykonania uprzednio wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a ponadto,

e) skarżący w wyniku oddalenia skargi nie byłby w żadnym stopniu zagrożony przymusowym wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu do objętego wojną kraju pochodzenia z uwagi na wydłużenie z mocy prawa terminu dobrowolnego powrotu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz sformułowanie oceny prawnej w sposób wewnętrznie sprzeczny polegający na zastosowaniu ww. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bez wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez organ naruszone przy jednoczesnym przyznaniu w konkluzji orzeczenia, że zarzuty skargi były bezzasadne w całości oraz że sąd "nie znajduje" przesłanek wyłączających wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu uregulowanych art. 303 u.c.;

3) art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 211 i art. 212 § 1 w zw. z art. 225 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- orzeczenie o zasądzeniu od organu kwoty 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, albowiem skarżący zwolniony był z wpisu sądowego, a uiszczona przez niego z tego tytułu kwota została mu zwrócona, co Sąd I instancji uwzględnił w uzasadnieniu wyroku w jego części dotyczącej kosztów sądowych, wskazując, że postanowienie o kosztach w wyroku jest błędne;

- sporządzenie sentencji wyroku w sposób oczywiście sprzeczny z jego uzasadnieniem, polegające na zasądzeniu kwoty 300 złotych, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżący zwolniony był z wpisu sądowego, a uiszczona przez niego z tego tytułu kwota została mu zwrócona.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię i błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu stanowiska, że brzmienie art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 356 ust. 2 pkt 1, art. 348 pkt 1 i art. 351 pkt 1 u.c. w zw. z ww. przepisami prawa wspólnotowego i międzynarodowego może stanowić podstawę do uwzględnienia w toku kontroli sądowoadministracyjnej zmiany stanu faktycznego, która miała miejsce już po wydaniu zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji o zobowiązaniu do powrotu przez sąd administracyjny celem ponownego zbadania, czy nie zachodzą podstawy do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych, podczas gdy:

a) z brzmienia art. 356 ust. 2 w zw. z art. 356 ust. 5 u.c. wynika jednoznacznie, że adresatem ww. przepisu jest tylko i wyłącznie organ administracji, który wydał decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w I instancji i w myśl ww. regulacji to właśnie ten organ obowiązany jest do wszczęcia i przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym przez okoliczności wymienione w art. 348 pkt 1-3, względnie art. 351 pkt 1 lub 2 u.c.,

b) na mocy art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 u.c. wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 356 ust. 2 u.c., a następnie udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub pobyt tolerowany prowadzą do wstrzymania wykonania uprzednio wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a ponadto,

c) w dacie wyrokowania termin dobrowolnego powrotu określony pierwotnie w decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu został na mocy art. 15zzzb ustawy o COVID-19 wydłużony do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów zagrożenia epidemicznego albo epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, który obowiązywał jako ostatni, a następnie na mocy art. 42 ust. 7 u.p.o.u. termin ten uległ przedłużeniu z mocy prawa o okres 18 miesięcy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. SUdSC wniósł równocześnie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Kwestią, która decydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji SUdSC, było dokonanie 24 lutego 2022 r. inwazji zbrojnej Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, które to zdarzenie, jak przyjął Sąd I instancji, mając charakter notoryjny, niezależnie od tego, że nastąpiło po wydaniu zaskarżonej decyzji, powinno zostać uwzględnione przy kontroli jej prawidłowości, albowiem, jak wyjaśnił Sąd I instancji, wykonanie zobowiązania do powrotu cudzoziemca do kraju objętego wojną byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy wskazaną w art. 356 u.c. Skarżący kasacyjnie organ temu stanowisku trafnie przypisał wadliwość, albowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z wnioskiem, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki, by Sąd I instancji mógł odstąpić od wynikającej z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. zasady przewidującej, że sądowa kontrola działania administracji opiera się na uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Nieuzasadniony charakter miało równocześnie przyjęte przez Sąd I instancji założenie, że kryterium legalności decyzji SUdSC z 6 października 2021 r. powinno być kształtowane treścią regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 356 ust. 2 w zw. z art. 348 pkt 1 i art. 351 pkt 1 u.c., a także art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32/UE, art. 13 ust. 1-2 dyrektywy 2008/115/WE, art. 47 KPP oraz art. 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej.

Wymaga przypomnienia, że zaskarżoną decyzją SUdSC orzekł o określeniu terminu dobrowolnego powrotu skarżącego do 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji, utrzymując w mocy decyzję KPSG w pozostałej części, tj. zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku. Nie cechuje się błędem uznanie przez Sąd I instancji, że okoliczność wybuchu konfliktu o charakterze zbrojnym, który zagraża osobom cywilnym ze względu na masową przemoc, powiązać należy z przesłanką udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 348 pkt 1 u.c.) albo zgody na pobyt tolerowany (art. 351 pkt 1 u.c.), wobec czego w sytuacji, gdy względem tego cudzoziemca jest prowadzone postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu, sytuacja toczącego się konfliktu zbrojnego może uzasadniać wydanie decyzji, która odmawia zobowiązania do powrotu i udziela zgodę na pobyt ze względów humanitarnych albo zgodę na pobyt tolerowany (art. 356 ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.). Prawidłowe jest również zapatrywanie Sądu I instancji, że intencją ustawodawcy w świetle treści nadanej art. 356 ust. 2 u.c. jest nadanie omawianym okolicznościom stanowiącym przesłankę udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych oraz zgody na pobyt tolerowany, z uwagi na funkcję pełnioną przez te subsydiarne formy ochrony cudzoziemców, znaczenia umożliwiającego określenie sytuacji pobytowej cudzoziemca niezależnie od biegu postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu i wydanej w jego toku decyzji. Potwierdzeniem tego jest przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, zgodnie z którym wyjście na jaw okoliczności, o której mowa w art. 348 pkt 1 lub art. 351 pkt 1 u.c., po wydaniu ostatecznej decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu powinno prowadzić do wszczęcia z urzędu przez właściwy organ odrębnego postępowania, w którym tego rodzaju zgoda jest udzielana. Podobną funkcję pełni również norma art. 330 ust. 1 pkt 3 u.c., zgodnie z którym decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się nie tylko, gdy cudzoziemcowi udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, ale także gdy zachodzą przesłanki do jej udzielenia.

Z przywołanego przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE wynika, że dany obywatel państwa trzeciego powinien otrzymać możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu. W dotychczasowym utrwalonym orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że cechy skutecznego środka odwoławczego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 cyt. dyrektywy, należy określać zgodnie z art. 47 KPP. Jakkolwiek państwa członkowskie mogą przewidzieć w swoich przepisach, że decyzje nakazujące powrót są zaskarżalne przed organami innymi niż sądowe, o tyle możliwość taka powinna zakładać, aby decyzja organu, który sam nie spełnia warunków określonych w tym artykule, została poddana późniejszej kontroli organu sądowego, który powinien w szczególności być właściwy w zakresie rozstrzygania każdej istotnej kwestii, co obejmuje możliwości wniesienia przez danego obywatela państwa trzeciego do sądu wszelkich zastrzeżeń odnoszących się do wydanej przez organ administracyjny decyzji nakazującej powrót (por. wyrok TSUE z 14 maja 2020 r., C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 128-129). W dyrektywie 2008/115/WE nie zostało przyjęte rozwiązanie odpowiadające wprowadzonemu w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE, które przewiduje, że skuteczny środek zaskarżenia przysługujący cudzoziemcowi powinien zapewniać pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych co najmniej w postępowaniu odwoławczym przed sądem pierwszej instancji. Nie powinno jednakże budzić wątpliwości, że sposób realizowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III dyrektywy 2008/115/WE powinien mieć na uwadze szczególne uwarunkowania związane z sytuacją cudzoziemca, w tym wynikający z art. 5 tej dyrektywy, a także z art. 19 ust. 2 KPP nakaz przestrzegania zasady non-refoulement (por. wyrok TSUE z 30 września 2020 r., C-402/19, LM, EU:C:2020:759, pkt 34). W odniesieniu do przypadku, gdy decyzja nakazująca powrót ma związek z oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej TSUE przyjął, że dyrektywę 2008/115/WE w związku z dyrektywą 2005/85/WE oraz w świetle zasady non-refoulement i prawa do skutecznego środka prawnego należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, bezpośrednio po oddaleniu tego wniosku, tym niemniej dane państwo członkowskie powinno zagwarantować, iż wszystkie skutki prawne decyzji nakazującej powrót pozostają zawieszone do czasu rozpatrzenia skargi, że wnioskodawca może w tym okresie korzystać z praw wynikających z dyrektywy 2003/9/WE oraz że może on powoływać się na każdą zmianę okoliczności, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji nakazującej powrót, która może mieć znaczący wpływ na ocenę sytuacji zainteresowanego w świetle dyrektywy 2008/115/WE, w szczególności jej art. 5, czego zweryfikowanie należy do sądu krajowego (por. wyrok TSUE z 19 czerwca 2018 r., C-181/16, Gnandi, EU:C:2018:465, pkt 167).

Kierowanie się przez sąd administracyjny przywołanymi wyżej regulacjami prawnymi i ukształtowanym na ich gruncie orzecznictwem jest obowiązkiem sądu, jednakże nie może przybierać abstrakcyjnego wymiaru, gdyż przeprowadzając kontrolę sądową zaskarżonego aktu, sąd musi mieć na uwadze konkretne uwarunkowania faktyczne sprawy. Wypowiedź sądu powinna być zorientowana ściśle na dokonanie wykładni przepisów w celu ustalenia wzoru zachowania odpowiadającego potrzebom wydania decyzji stosowania prawa. W piśmiennictwie zauważa się, że wykładnia sądowa jest wykładnią operatywną (decyzyjną), która zawężona powinna być do ustalenia treści wzoru zachowania odpowiadającego indywidualnej sprawie, w związku z czym jej cechą charakterystyczną powinna być jej sytuacyjność (por. L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, z. 6, s. 12 i n.).

Jeżeli odnieść powyższe wymaganie do okoliczności rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał powodów, by powoływać się na zmianę okoliczności, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji nakazującej powrót i uznawać ją za mogącą mieć znaczący wpływ na ocenę sytuacji cudzoziemca w świetle dyrektywy 2008/115/WE. Za nieuzasadnione w szczególności należy traktować twierdzenie Sądu, że przyjęte w p.p.s.a. zasady kontroli decyzji o zobowiązaniu do powrotu powinny doznać wyjątku motywowanego "celem ochronnym" szczegółowo przytoczonych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacji prawnych, ponieważ odmienne działanie mogłoby powodować "nieodwracalne skutki", za które uważać należy "[w]ykonanie zobowiązania do powrotu do kraju objętego wojną". Tak sformułowana ocena pozostaje nieuprawniona przede wszystkim z uwagi na to, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki, by konieczne było, poprzez odwołanie się przez Sąd I instancji do pojęcia skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE, poddanie badaniu kwestii związanych z zabezpieczeniem praw podstawowych skarżącego odnoszonych do obowiązku powrotu przez niego do kraju pochodzenia, na którego terytorium wybuchł konflikt zbrojny. Jakkolwiek fakty powszechnie znane sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 4 p.p.s.a.), co nakazywało Sądowi zwrócić uwagę na to, że w dacie wyrokowania (2 marca 2022 r.) można było mówić o toczącym się konflikcie zbrojnym na terytorium Ukrainy, tym niemniej ocena skutków prawnych kontrolowanej decyzji nakazującej powrót powinna była mieć na uwadze indywidualną sytuację skarżącego, który, co niesporne, już podczas toczącego się postępowania odwoławczego przebywał w kraju pochodzenia, w którym posiada miejsce stałego zamieszkania, jak i stan ten trwał również w toku prowadzonego przez Sąd postępowania obejmującego kontrolę legalności decyzji SUdSC z 6 października 2021 r. Nie może budzić wątpliwości, że powrót do kraju pochodzenia stanowi przesłankę negatywną udzielenia cudzoziemcowi ochrony w postaci zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany. Nie mogła budzić wątpliwości w sprawie również ta okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprzednio wydanym postanowieniem odmownie rozpatrzył wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SUdSC, przy czym w świetle przedstawionych przez skarżącego w jego treści i samej skardze wyjaśnień istota zgłoszonych przez cudzoziemca zastrzeżeń została skoncentrowana wyłącznie na konsekwencjach, jakie dla sytuacji zawodowej cudzoziemca z perspektywy jego zamieszkania i pracy na Ukrainie wywiera zamieszczone w decyzji postanowienie zakazujące skarżącemu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw z obszaru Schengen. Wobec stałego zamieszkiwania skarżącego w kraju pochodzenia i wykonywania zawodu polegającego na realizowaniu międzynarodowego transportu drogowego osób spornością w związku z zarzucanym skarżącemu zachowaniem został objęty w sprawie zasadniczo wyłącznie zakaz, o którym mowa w art. 318 u.c., a nie podstawy pozostawania na terytorium państwa członkowskiego. Wskazane uwarunkowania faktyczne sprawy nie powinny były zostać przez Sąd I instancji pominięte, albowiem miały one kluczowy wpływ na ocenę spornego zagadnienia. Z ich punktu widzenia w całości pozbawione trafności było bowiem odwołanie się przez Sąd do daty wyrokowania i kontekstu sytuacyjnego związanego z inwazją zbrojną Federacji Rosyjskiej na Ukrainę wraz z akcentowaniem, że obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę przez Sąd nowej okoliczności o charakterze notoryjnym pozostaje w bezpośrednim związku z celami realizowanymi przez art. 356 ust. 2 w zw. z art. 348 pkt 1 lub art. 351 pkt 1 u.c.

Powyższe rzutuje na ocenę zgłoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutów, którymi objęta została zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna, wskazująca, że za przyjętym przez Sąd I instancji kierunkiem rozstrzygnięcia przemawia potrzeba posłużenia się wykładnią prounijną i może ona służyć prawidłowemu wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku. Ocenie takiej, jak zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, należy zarzucić niedostateczne uwzględnienie ochrony, jaką cudzoziemcom zapewnia środek przewidziany w art. 356 ust. 2 u.c. w świetle przypisywanego mu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym znaczenia normatywnego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., II OSK 2501/21), jak też ze względu na uprawnienia wynikające z przywołanych uzupełniająco przez SUdSC pozostałych przepisów regulujących kwestię niewykonywania decyzji powrotowej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania należy uznać za usprawiedliwione i ocena taka wynika już ze stanowiska sformułowanego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt. 2 wyroku cechuje się niepoprawnością, będąc skutkiem niedostrzeżenia, iż skarżący nie był zobowiązany do uiszczenia wpisu od skargi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę skarżącego i stwierdzając, że zaskarżona decyzja SUdSC oraz poprzedzająca ją decyzja KPSG z 2 lipca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o ich uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające dopuściły się błędnej wykładni art. 302 ust. 1 pkt 15 u.c. stanowiącego podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, przejawiającej się nieprawidłowym określeniem zakresu zastosowania ww. przepisu. Zasadniczą jego funkcją jest wprowadzenie w u.c. regulacji, której celem jest zobowiązanie cudzoziemców do powołania odpowiadającej faktycznym potrzebom podstawy wystąpienia o wydanie dokumentu pobytowego lub innego zezwolenia upoważniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także zapewnienie przestrzegania przez adresatów normy wskazanego obowiązku pod groźbą zastosowania przewidzianej w przepisie sankcji. Jakkolwiek przepisy dyrektywy 2008/115/WE szeroko definiują zakres stosowania zobowiązania do powrotu z uwagi na nielegalny charakter pobytu, to cele i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 302 ust. 1 pkt 15 u.c., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosić należy wyłącznie do legalnych podstaw, które mogą w świetle przepisów u.c. upoważniać cudzoziemca do starania się o uzyskanie tytułu pobytowego. Oznacza to, że chodzi tu o takie cele, na których potrzebę realizacji, mając na uwadze zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na nim, cudzoziemcy mogą się skutecznie powoływać (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 476/22). Przy takim rozumieniu "celu i warunków pobytu cudzoziemca" wyłączyć należy z zakresu tego pojęcia powody, którymi kieruje się cudzoziemiec, jeżeli w świetle przepisów u.c. nie mogłyby one stanowić legalnej podstawy jego uzyskania, albowiem wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na nim łączy się z dopuszczaniem się zachowań wypełniających ustawowe znamiona typu czynu zabronionego. Z tego punktu widzenia jakkolwiek skarżącemu mogło zostać w kontrolowanej sprawie przypisane działanie polegające na przemycie towarów akcyzowych (wyrobów tytoniowych i alkoholu), to niedopuszczalne było przyjęcie z tego powodu założenia, że dopuszczenie się czynu zabronionego w trakcie przewozu osób wyznaczać może cel pobytu skarżącego w Polsce w rozumieniu art. 302 ust. 1 pkt 15 u.c. i powinien on zostać poddany rozważeniu w zakresie tego, czy w tym przypadku zachodzi rozbieżność pomiędzy nim a celem deklarowanym przez cudzoziemca. Potraktowanie powyższego zachowania jako podstawy wydania decyzji zobowiązującej do powrotu wraz z orzeczeniem zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen w świetle ustalonego w art. 302 ust. 1 u.c. katalogu przesłanek uzasadniających zastosowanie takiej sankcji jest możliwe, tym niemniej uzależnione powinno być od wykazania, że podjęcie tego rodzaju reakcji administracyjnoprawnej wymagają w rozpatrywanym przypadku względy bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiana sankcja może tym samym wynikać nie tyle z odwołania się do dyspozycji art. 302 ust. 1 pkt 15 u.c., ale przepisu art. 302 ust. 1 pkt 9 u.c. W zakresie kształtowanym dyspozycją powyższego przepisu okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w sprawie jednakże wyjaśnione, wobec czego zaskarżonej decyzji przypisać należy również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego z uwzględnieniem wynikających z niej wniosków.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.