II SA/Go 584/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-10-16	
Data wpływu	2014-08-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Maria Bohdanowicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Oświata	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 97 poz 674; art. 70 a ust. 1; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi B.P. na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w sprawie: przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia "Regulaminu przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkół i przedszkoli podległych Gminie" I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej B.P. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Burmistrz, powołując się na przepis art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr 97 poz. 674 z późn. zm. ) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania środków (tekst jednolity - Dz. U. z 2002r. Nr 46 poz. 430 ), przyjął regulację w sprawie przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia "Regulaminu przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkół i przedszkoli podległych Gminie". W tym przyjął w § 4 “Regulamin Przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkól i przedszkoli podległych Gminy" ( załącznik do zarządzenia z dnia 14 stycznia 2014 r.). W § 1 podjętego zarządzenia organ wskazał, iż wyodrębnia się fundusz na dofinansowywanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Przy czym ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli pozostaje w dyspozycji: a) 50% organu prowadzącego, b) 50% dyrektorów szkół. Podziału środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, pomiędzy poszczególne placówki oświatowe dokonuje się w oparciu o planowane roczne środki przeznaczone na wynagrodzenia osobowe nauczycieli w poszczególnych placówkach (§ 2 zarządzenia). Jednocześnie w § 3 wskazano, że zasady podziału funduszu, o którym mowa w § 2 oraz korzystania ze środków na doskonalenie zawodowe określa Regulamin przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkól i przedszkoli podległych Gminie.

Z kolei zgodnie z §1 Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w zarządzenia, w ramach środków do dyspozycji organu prowadzącego, dofinansowaniem objęte są następujące formy dokształcania i doskonalenia, zgodnie z potrzebami organizacyjnymi kadrowymi szkoły: a) studia podyplomowe, b) kursy kwalifikacyjne nadające uprawnienia do nauczania dodatkowego przedmiotu, c) licencjackie jako druga specjalność, d) studia magisterskie uzupełniające dla kolegiów językowych, licencjatów i innych kierunków jeżeli nie posiada się tytułu magistra, e) kursy "pracownia internetowa w szkole", i) szkolenia kadry kierowniczej. Zgodnie z ust. 2 w ramach środków do dyspozycji dyrektora szkoły dofinansowaniem obejmuje się: a) organizację szkoleń, seminariów oraz konferencji szkoleniowych dla nauczycieli w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, b) szkolenia zespołów problemowych i przedmiotowych, c) inne formy doskonalenia ujęte w planie doskonalenia przyjętym przez radę pedagogiczną, d) przygotowanie materiałów szkoleniowych i informacyjnych, e) nauczyciel może otrzymać zwrot kosztów podróży do wysokości posiadanych środków na ten cel. W regulaminie ustalono procedurę składania wniosku o dofinansowanie doskonalenia zawodowaego (§ 2 i § 3) oraz organ uprawniony do wydawania w tym zakresie decyzji – Zespół powołany przez dyrektora MGZO (§4). Jednocześnie w § 5 określono wysokość dofinansowania kosztów z tytułu doskonalenia zawodowego nauczycieli wskazując, iż na podstawie regulaminu dofinansowaniu podlegają opłaty za kształcenie pobierane przez szkoły wyższe i zakłady kształcenia nauczycieli do wysokości 70 % faktycznie poniesionej opłaty (za semestr), opłata za kursy kwalifikacyjne i doskonalące do 70% faktycznie poniesionej opłaty, opłaty za udział w szkoleniach, kursach na podstawie skierowania dyrektora szkoły i przedszkola w seminariach, szkoleniach, konferencji szkoleniowych do 100% faktycznie poniesionej opłaty, opłaty za kształcenie pobierane przez szkoły i zakłady kształcenia w przypadku skierowania udzielonego przez dyrektora szkoły i za zgodą organu prowadzącego do 100 % faktycznie poniesionych kosztów, opłaty związane z innymi formami doskonalenia ujęte w planie doskonalenia przyjętym przez radę pedagogiczną 100% faktycznie poniesionych kosztów (§ 5 ust. 1 lit. a - e). W kolejnych ustępach § 5 wskazano, iż nauczyciel, który rozpoczyna dokształcanie na podstawie skierowania podpisuje umowę z dyrektorem szkoły (wzór skierowania stanowi Załącznik nr 4 do Regulaminu). Dofinansowanie doskonalenia zawodowego realizowane jest przez organ prowadzący zgodnie z przyjętym na dany rok planem dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli. Wniosek nauczyciela o dofinansowanie doskonalenia zawodowego opiniuje pod względem przydatności oraz zgodności ze szkolnym planem doskonalenia zawodowego i planem dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli na dany rok dyrektor szkoły, przedszkola a wniosek dyrektora - burmistrz. Podstawę do wypłaty dofinansowania stanowi protokół z posiedzenia Zespołu powołanego przez dyrektora MGZO lub faktury wystawione przez podmioty świadczące usługi w zakresie szkolenia, oraz delegacja.

Zgodnie z § 6 dyrektor szkoły lub przedszkola w terminie do 31 marca danego roku składa organowi prowadzącemu sprawozdanie ( wzór stanowi Załącznik nr 5 do Regulaminu) ze sposobu wykorzystania środków przeznaczonych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w poprzednim roku budżetowym. W myśl § 7 dyrektor zapoznaje radę pedagogiczną z treścią niniejszego Regulaminu oraz sprawozdaniem składanym corocznie organowi prowadzącemu.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. B.P. wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zarządzeniem nr [...] r. z dnia [...] stycznia 2014 r. zarzucając mu naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a."), art 70a ust, 1 Karty Nauczyciela i § 142 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 roku (zwanego dalej "ZTP"), poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, a także naruszenie przepisów Karty nauczyciela poprzez naruszenie zasady równości i niedyskryminacji, wadliwe wskazanie podstawy prawnej zarządzenia. Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

W dniu 30 czerwca 2014 r. B.P. wniosła skargę na powyższe zarządzenie, podnosząc zarzuty analogiczne jak w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w tym wskazując naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 6 k.p.a., § 142 ust 2 rozporządzenia ZTP oraz art. 70a ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela, poprzez wydanie przez Burmistrza skarżonego zarządzenia bez podstawy prawnej, skutkujące bezwzględną nieważnością aktu, a także art. 6 k.p.a. i art 70a ust. 1 Karty Nauczyciela poprzez wyodrębnienie w § 1 zarządzenia funduszu na dofinansowywanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, art. 6 k.p.a., poprzez ustalenia § 4 zarządzenia Regulaminu przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkól i przedszkoli podległych Gminie, § 143 w zw. z § 124 ust. 2 ZTP, poprzez wadliwe wskazanie jednostek systematyzacyjnych w § 2 zarządzenia oraz § 4 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonego zarządzenia, art. 6 k.p.a., § 127 i 128 ZTP oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez błędne określenie w § 7 przepisu o wejściu w życie zarządzenia, zgodnie z którym zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania wbrew zasadzie jawności i oficjalności ogłaszania aktów normatywnych. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie art 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 112 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (zwana dalej "k.p."), poprzez naruszenie zasady równości pracowników oraz uniemożliwienia nauczycielom otrzymania dofinansowania doskonalenia zawodowego na zasadach równościowych, a także art. 11 k.p.a. poprzez zastosowanie regulacji, na których podstawie niemożliwe jest wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy i art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 113 k.p., poprzez naruszenie zasady zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego zarządzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż jest nauczycielem dyplomowanym w Szkole Podstawowej nr [...], zatrudnionym na podstawie mianowania na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze godzin, na stanowisku nauczyciela języka niemieckiego. W związku z wynikiem kontroli Kuratorium Oświaty przeprowadzonej w 2013r., gdzie w wystąpieniu pokontrolnym wskazało na konieczność zatrudnienia logopedy oraz w związku reorganizacją szkoły i wyeliminowaniem nauczania języka niemieckiego na rzecz języka angielskiego od roku szkolnego 2014/2015, skarżąca zdecydowała się na podjęcie studiów podyplomowych na kierunku "Logopedia szkolna — terapia dzieci z zaburzeniami komunikacji językowej" w Wyższej Szkole [...], w celu sprostania potrzebom kadrowym szkoły oraz ochrony stosunku pracy, wynikającego z mianowania, mogącego być zagrożonym ze względu na wspomnianą reorganizację. W związku z powyższym złożyła wniosek o dofinansowanie studiów podyplomowych prowadzonych na uczelni wyższej. W trakcie rozpoznawania przedmiotowego wniosku, nastąpiła istotna zmiana regulaminu, wprowadzona skarżonym zarządzeniem. W stosunku do poprzedniej wersji Regulaminu wprowadzono zmianę polegającą na dofinansowaniu za kształcenie pobierane przez szkoły wyższe do wysokości 70% faktycznie poniesionej opłaty (§ 5 ust. 1 lit. a) oraz opłaty za kształcenie pobierane przez szkoły wyższe w przypadku skierowania udzielonego przez dyrektora szkoły i za zgodą organu prowadzącego do 100% faktycznie poniesionych kosztów.

Przy tym podkreśliła, że w szkole, w której jest zatrudniona, na studia podyplomowe z zakresu logopedii uczęszczają od października 2013 roku 3 osoby: Wicedyrektor — M.K., nauczyciel wychowania wczesnoszkolnego – I.J. oraz skarżąca. Jedynie dwie pierwsze osoby otrzymały od dyrektora skierowanie. Podkreśliła także, że skierowanie, stanowiące załącznik nr 4 do regulaminu, nie przewiduje żadnego uzasadnienia decyzji dyrektora, która w świetle zapisów regulaminowych może być podjęta całkowicie autorytatywnie, niezależnie od właściwej oceny potrzeb kadrowych szkoły, mogąc teoretycznie kierować się jedynie swoim stosunkiem osobistym do konkretnych nauczycieli. Taką możliwość wprowadza skarżony regulamin, przy czym nawet uzasadnione stanowisko dyrektora placówki oświatowej, w zakresie w jakim kieruje on wskazanych nauczycieli na doskonalenie zawodowe nie podlega kontroli co do merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że żadna z osób rozpoczynająca studia na kierunku logopedycznym nie została ujęta w planie nadzoru pedagogicznego.

Dalej wskazała, że zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu decyzję o przyznaniu dofinansowania nauczycielowi podejmuje Zespół powołany przez dyrektora Miejsko — Gminnego Zespołu Oświaty, który po rozpatrzeniu wniosków sporządził protokół, w którym pominął całkowicie wskazanie merytorycznych przesłanek leżących u podstaw takiego rozstrzygnięcia, gdyż regulamin nie przewiduje takiej konieczności. Dwóm nauczycielkom zostało zatem przyznane dofinansowanie w kwocie 80% poniesionych kosztów, a skarżacej w wysokości 50%. W związku z takim rozstrzygnięciem, złożyła wniosek o uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia do Dyrektora Miejskiego Gminnego Zespołu Oświaty. W odpowiedzi na wskazane pismo Dyrektor wskazał, że regulamin nie przewiduje konieczności uzasadniania decyzji i przesiał skarzacej protokół z posiedzenia Zespołu.

Podkreśliła, że naruszona została - w stosunku do niej - zasada równego traktowania pracowników i wobec braku możliwości polemiki z podjętą decyzją naruszony został jej interes prawny. Rozstrzygnięcie zespołu ma jednoznacznie charakter uznaniowy, gdyż wysokość przyznanego dofinansowania mieści się w pułapie od 1 do 70 lub 100% poniesionych kosztów. Poza tym naruszona została prawnie zagwarantowana jej sytuacja przez skarżone zarządzenie wobec niedochowania ustawowo przewidzianego trybu przyznawania dofinansowania kształcenia przewidzianego w art. 70a i innych Karty Nauczyciela. Różnicowanie nauczycieli bez wskazania podstaw merytorycznych takiego działania, uznać należy za różnicujące sytuację pracowników oświatowych i naruszające równy dostęp do doskonalenia zawodowego oraz naruszenie zasady równego traktowania pracowników wobec zapisów regulaminowych uniemożliwiających polemikę z rozstrzygnięciem, ze względu na brak wymogu dotyczącego uzasadnienia stanowiska zarówno dyrektora szkoły w zakresie skierowania nauczyciela na doskonalenie zawodowe, jak i zespołu, który w ramach uznania decyduje o wysokości dofinansowania, co winno pociągać za sobą konieczność obiektywnego wskazania motywów leżących u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Wyjaśniła, że naruszenie jej interesu prawnego opiera także na art. 12 ust. 3 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym powinna pogłębiać swoją wiedzę ogólną i zawodową, korzystając z prawa pierwszeństwa do uczestnictwa we wszelkich formach doskonalenia zawodowego na najwyższym poziomie. Temu celowi zaś mają służyć zapewnione ustawowo środki finansowe, które na podstawie zarządzenia burmistrza rozdysponowane zostały w sposób naruszający równość pracowników i równość w dostępie do finansowania studiów podyplomowych, z przekroczeniem swoich ustawowych kompetencji. W związku z tym ograniczona została realizacja prawnie zagwarantowanego jej uprawnienia dotyczącego równego dostępu wszystkich nauczycieli do form doskonalenia zawodowego, przez co pomniejszone zostało przyznane jej dofinansowanie, na rzecz osób, którym przyznano dofinansowanie w kwocie wyższej.

Skarżąca wskazała również, iż w jej ocenie skarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. Spełnia ono podstawowe cechy gminnego aktu prawa miejscowego. Jest ono skierowane do pomiotów zewnętrznych, do bliżej nieokreślonego indywidualnie adresata i dotyczy sytuacji powtarzalnych, regulując prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się poza administracją publiczną, którymi są nauczyciele. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych, nie ma możliwości zakwalifikowania do grupy pracowników samorządowych, nauczycieli i uznania ich za podmioty wewnętrzne. Uzasadnione jest to treścią art. 3 wspomnianej ustawy, według którego wobec tych grup pracowników, których status prawny określają odrębne przepisy, ustawa nie ma zastosowania. Najistotniejszą grupą z punktu widzenia prawa oświatowego, wyłączoną spod rygoru ustawy, są nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni, o których mowa w Karcie Nauczyciela. Wprawdzie są oni zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, lecz ich status prawny określony został w sposób wyczerpujący w przepisach o charakterze lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych.

Odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów podkreśliła, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy, jakim jest burmistrz, do regulowania zasad i trybu przyznawania dofinansowania na doskonalenie zawodowe nauczycieli (§ 142 ust. 2 ZTP). Wydanie zarządzenia nie mające oparcia w przepisach prawa uznać należy za ich rażące naruszenie oraz działanie bez podstawy prawnej.

Burmistrz jako podstawę skarżonego zarządzenia wskazał art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania środków. Zdaniem skarżącej takie wskazanie podstawy prawnej jest całkowicie błędne w świetle przepisów obowiązującego prawa. Wskazany przez organ przepis (jak wskazuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 roku, [...], czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/G1 693/07 [Legalis nr 164196]) formułuje wyłącznie właściwość rady gminy, w zakresie wyodrębnienia w uchwale budżetowej środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Przepis ten zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyodrębnienia takich środków, natomiast nie wspomina w ogóle o roli organu wykonawczego gminy w zakresie ustalania zasad i trybu przyznawania dofinansowania. Powyższe dowodzi, że działanie Burmistrza istotnie narusza prawo, tym samym wyczerpując kolejną przesłankę, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na wydaniu zarządzenia przez niewłaściwy organ, bez podstawy prawnej. Organ przekroczył zakres swoich uprawnień i kompetencji. Dokonał w § 1 zarządzenia wyodrębnienia funduszu na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w określonej wysokości. Takie działanie jest niewłaściwe, gdyż Burmistrz poza dokonaniem powtórzenia uregulowań ustawowych, wkroczył w sferę wyłącznych kompetencji Rady Miasta, która w uchwale budżetowej już wyodrębniła takie środki, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na nią przez art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela.

Zwróciła również uwagę na błędne wskazanie jednostek redakcyjnych aktu prawa miejscowego.

Z kolei § 7 zarządzenia zawiera błędny – zdaniem skarżącej – zapis , że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Taki zabieg całkowicie przeczy zasadzie oficjalności i jawności ogłaszania aktów normatywnych, który wyrażony został wprost w art. 4 ust 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa pracy, wskazała, że na gruncie Karty Nauczyciela możliwe jest odpowiednie stosowanie przepisów prawa pracy (art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela). Z mocy przepisów zarządzenia dyrektor szkoły może w sposób autorytatywny i całkowicie dowolny kierować poszczególnych nauczycieli na doskonalenie zawodowe, bez podania przyczyny odmowy udzielenia takiego skierowania innemu z pracowników. Takie ukształtowanie instytucji skierowania jest niedopuszczalne w świetle zasady równego traktowania pracowników, gdzie każdy nauczyciel powinien mieć równe szanse dostępu do podnoszenia swoich kwalifikacji także w zakresie przyznawanego dofinansowania oraz zakazu dyskryminacji ze względu na przymioty osobiste pracownika. Dowolność podejmowania decyzji w zakresie skierowania przez dyrektora szkoły, dopuszczona i wskazana jako prawidłowa przez skarżony regulamin, pozwala na różnicowanie sytuacji prawnej nauczycieli ze względu na okoliczności, które nie powinny mieć miejsca. Brak sprecyzowania obiektywnych przesłanek wydania skierowania i opiniowania go przez burmistrza, sprzyja faworyzowaniu jednych pracowników, kosztem drugich. Ponadto pracodawca winien uzasadnić swoje stanowisko, gdyż jego decyzja ma charakter typowo uznaniowy, a w tego typu przypadkach wymóg właściwego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w omawianej kwestii jest kluczowy dla oceny prawidłowości i obiektywizmu podjętego skierowania, a w konsekwencji wysokości przyznanego dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę Burmisztrz wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejcowego, a tym samym zarzuty podniesione w stosunku do techniki jego redakcji i zasad wejścia w życie nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że przpisy prawa nie obligują organów do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie regulacji spornej materii. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez wyraźnej delegacji ustawowej, a jako takie nie może stanowić aktu prawa powszechnie obowiazującego. Zdaniem organu wydanie zaskarżonego zarzadzenia mieści się w ramach dyspozycji art. 31 u.s.g. i stanowi przejaw kierowania bieżącymi sprawami gminy. Podkreślił, że skarżąca nie posiada interesu prawnego uprawniajacego ją do skarżenia w/w zarządzenia. Podkreślił także, że nie doszło do naruszenia kompetencji, w tym przepisu art. 70 a ust. 1 Karty Nauczyciela, bowiem środki na doskonalenie zawodowe nauczycieli zostały wyodrębnione w budżecie Gminy na rok 2014 r. w treści uchwały budżetowej.

Ponadto organ stwierdził, ze zaskarzone zarzadzenie odpowiada przepisom prawa powszechnie obowiazującego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5-6 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 147 § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów obok kryterium zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodny z prawem, jeżeli został wydany przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu lub naruszono procedurę podjęcia aktu.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę (zarzadzenie) do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały (zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny istnieje możliwość zaskarżenia zarządzenia organu gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem. Z unormowania tego wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zatem kwestionowanie zarządzenia organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację.

Zaskarżone zarządzenie w sprawie przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia "Regulaminu przyznawania środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli szkół i przedszkoli podległych Gminie, jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity - Dz. U. z 2006r. Nr 97 poz. 674 z późn. zm. ) oraz Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania środków (tekst jednolity - Dz. U. z 2002r. Nr 46 poz. 430 ) i podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że zaskarżony akt, nie jest aktem prawa miejscowego, i nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, a skierowany jest do podmiotów znajdujących się w strukturze organizacyjnej samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 7 oraz art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, przy czym do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 i 2b, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia zbadać należało dopuszczalność skargi w świetle art. 101 u.s.g., w szczególności wobec zarzutu organu co do braku wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Przesądzić zatem należało m.in., czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu skarżąca, jako adresat norm ustanowionych zaskarżonym zarządzeniem ma interes prawny w kwestionowaniu zasad i sposobu ustalania i przyznawania dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, a konkretnie w kwestionowaniu niezgodnego z prawem określenia przesłanek jego przyznawania. Naruszenie interesu prawnego strony skarżącej będzie miało bowiem miejsce w sytuacji, kiedy poddany kontroli przepis byłby niezgodny z prawem, a jednocześnie może stanowić podstawę do określenia uprawnień określonych podmiotów, podległych strukturze organizacyjnej samorządu terytorialnego z racji zatrudnienia. Kwestionowany w niniejszej sprawie akt wprowadza określenie przesłanek skutkujących ustaleniem wysokości przyznanych stronie uprawień w zakresie zwrotu poniesionych kosztów związanych z dokształcaniem. Środki, z których organ prowadzący zwraca uprawnionej osobie poniesione koszty na dokształcanie, są środkami publicznymi. Ustalenie podstawy prawnej, określenie wysokości refundowanych kosztów w sposób sprzeczny z przepisami prawa, w szczególności z przekroczeniem delegacji ustawowej, wydanie w tym przedmiocie aktu przez nie posiadający w tym przedmiocie kompetencji organ narusza zatem interes prawny skarżącej. Wnosząca skargę co w niniejszej sprawie jest bezsporne, jako nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej nr [...] podjęła studia podyplomowe w Wyższej Szkole [...] na kierunku logopedia szkolna w związku z przewidywaną reorganizacją szkoły. Zwrot ponoszonych przez nią kosztów związanych z powyższą formą dokształcania jest dokonywany w oparciu o zaskarżone zarządzenie. Tym samym rozwiązania przyjęte w tym zarządzeniu w szczególności w części dotyczącej ustalenia wysokości do jakiej są zwracane powyższe koszty, wpływa na uprawnienia skarżącej w tym zakresie. Uprawnienie do otrzymania zwrotu poniesionych opłat w związku z podjęciem określonej formy dokształcania wynika między innymi z art. 70a ustawy Karta Nauczyciela oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 roku.

Nie każda uchwała bądź zarządzenie organu gminy, które nawet narusza interes prawny osoby skarżącej, powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja z obrotu prawnego obejmuje tylko te akty organów samorządu, które bez właściwej podstawy prawnej ingerują w prawa bądź obowiązki innych podmiotów. Innymi słowy niezgodne z prawem będzie takie zarządzenie, które zostałoby wydane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej i skutkiem takiego działania organu samorządu – naruszyłoby interes prawny bądź uprawnienie skarżącej strony.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi należy zwrócić uwagę w pierwszej kolejności na treść art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela ( tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 191), zgodnie z którym w budżecie organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem doradztwa metodycznego – w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2 powołanego artykułu przepis ust. 1 nie obejmuje finansowania publicznych placówek doskonalenia nauczycieli i bibliotek pedagogicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 91d ustawy Karta Nauczyciela określa który organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w poszczególnych przepisach w/w ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem kompetencje w zakresie realizacji zadania określonego w art. 7a ust. 1 posiada rada gminy, rada powiatu, sejmik samorządowy. Z powyższego przepisu w sposób oczywisty wynika obowiązek gminy jako organu prowadzącego szkołę do przeznaczania, czyli corocznego zabezpieczenia we własnym budżecie tj. w budżecie gminy, który jest uchwalany przez radę gminy, odpowiednich środków finansowych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W niniejszej sprawie w budżecie gminy takie środki zabezpieczono, co wynika z przedłożonego przez organ wypisu uchwały Nr XLIII/341/2013 Rady Miejskiej z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie uchwały budżetowej Gminy na 2014 rok. Uchwała ta nie stanowi przedmiotu skargi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 70a ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania został zobowiązany do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu podziału środków, o których mowa w ust. 3, pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, uwzględniając w szczególności liczbę nauczycieli zatrudnionych w poszczególnych województwach, formy doskonalenia zawodowego dofinansowywane ze środków, o których mowa w art. ust. 1-5, oraz szczegółowe kryteria i tryby przyznawania tych środków, uwzględniając kompetencje organów wymienionych w ust. 1, a także dyrektorów szkół i placówek w zakresie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał w dniu 29 marca 2002 roku rozporządzenie w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków budżetowych organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz.U. z 2002 r., Nr 46, poz. 430). W § 2 ust.1 rozporządzenia stwierdzono, że ze środków na doskonalenie zawodowej nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 1 ustawa Karta Nauczyciela, dofinansowuje się:

1) organizację doradztwa metodycznego dla nauczycieli, w tym koszty obniżenia wymiaru godzin zajęć, dodatkowych umów o pracę, dodatków funkcyjnych oraz podróży służbowych doradców metodycznych,

2) organizację szkoleń, seminariów oraz konferencji szkoleniowych dla nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze,

3) przygotowanie materiałów szkoleniowych i informacyjnych,

4) organizację warsztatów metodycznych i przedmiotowych oraz innych form doskonalenia zawodowego wynikających z potrzeb edukacyjnych na danym terenie,

5) organizację doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki,

6) szkolenie rad pedagogicznych.

Natomiast w § 2 ust. 2 rozporządzenia stwierdzono, że ze środków, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się również w części lub w całości:

1) opłaty za kształcenie pobierane przez szkoły wyższe i zakłady kształcenia nauczycieli,

2) opłaty za kursy kwalifikacyjne i doskonalące, seminaria oraz inne formy doskonalenia zawodowego dla nauczycieli skierowanych przez dyrektora szkoły lub placówki,

3) koszty przejazdów oraz zakwaterowania i wyżywienia nauczycieli, którzy na podstawie skierowania udzielonego przez dyrektora szkoły lub placówki uczestniczą w różnych formach doskonalenia zawodowego, a w szczególności uzupełniają lub podnoszą kwalifikacje.

W § 5 rozporządzenia stwierdzono, że środki, o których mowa w art. 70a ust. 1, 3 i 4 ustawy, są przeznaczane na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem:

1) kwalifikacji nauczycieli oraz zgłaszanych przez nauczycieli potrzeb w zakresie ich uzupełniania i podnoszenia,

2) oceny przydatności form doskonalenia zawodowego w pracy nauczycieli,

3) zadań związanych z realizacją polityki oświatowej państwa.

Natomiast w § 6 ust. 1 rozporządzenia nałożono na dyrektorów szkół lub placówek obowiązek opracowania wieloletnich planów doskonalenia zawodowego nauczycieli, mając na uwadze:

1) program rozwoju szkoły lub placówki i związane z tym potrzeby kadrowe,

2) plany rozwoju zawodowego poszczególnych nauczycieli,

3) wnioski nauczycieli o dofinansowanie form doskonalenia zawodowego, o których mowa w § 2 ust. 2.

W § 6 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący został zobowiązany do opracowania na każdy rok budżetowy planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę wnioski dyrektorów szkół i placówek przygotowane z uwzględnieniem planu, o którym mowa w ust. 1, złożone do dnia 30 listopada danego roku, a w ust.3 zobowiązano dyrektora szkoły lub placówek, do składania w terminie do 31 marca danego roku organowi prowadzącemu sprawozdanie ze sposobu wykorzystania środków przyznanych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w poprzednim roku budżetowym.

W § 7 rozporządzenia zobowiązano organ prowadzący, aby w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek, ustalał corocznie maksymalną kwotę dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1, oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.

Mając na uwadze treść art. 70 a ust. 1 i 6 i art. 91d ustawy Karta Nauczyciela oraz powołane wyżej rozporządzenie należy stwierdzić, że art. 71a ust. 1 Karty Nauczyciela nie zawierał delegacji ustawowej do wydania przez organ wykonawczy gminy, czyli w niniejszej sprawie burmistrza, objętego skargą zarządzenia. Przepis ten zawiera jedynie delegację ustawową rady gminy do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Zdaniem Sądu takiej delegacji nie można również upatrywać w powołanym w zaskarżonym zarządzeniu rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie sposobu podziałów środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli (...). W § 7 tegoż rozporządzenia upoważniono organ prowadzący do corocznego ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół i placówek maksymalnych kwot dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przeznaczone. W rozporządzeniu tym w odróżnieniu od postanowień art. 91 d ustawy Karta Nauczyciela nie określono, które zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, wykonują poszczególne organy danej jednostki samorządowej ( stanowiący czy wykonawczy). W art. 91d ustawy Karta Nauczyciela nie wskazano, który z organów posiada kompetencje do corocznego ustalania maksymalnych kwot dofinansowania opłat z tytułu dokształcania o których mowa w § 2 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 roku. Wobec braku wyraźnego uregulowania powyższej kwestii w/w aktach prawnych należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm).

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym formułuje katalog najważniejszych i wyłącznych uprawnień gminy. Ustawodawca nie posługuje się tutaj klasyczną klauzulą enumeracji pozytywnej, lecz klauzulą enumeracji pozytywnej zapisaną w sposób generalny. Zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyliczenie tylko z pozoru ma charakter wyczerpujący. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego i jest katalogiem otwartym. Ustawodawca nie zastosował wprawdzie zwrotu "w szczególności", który determinowałby otwarty charakter katalogu, ale przesądza o tym treść art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, zgodnie z którym w grupie wyłącznych kompetencji rady gminy jest także "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę odsyłającą do innych norm prawa powszechnie obowiązującego, ale wyrażonych wyłącznie w ustawach, tym samym stwarzając barierę przed formułowaniem kompetencji rady gminy przez jakikolwiek normatywny akt podustawowy (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 149).

Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Na gruncie argumentacji odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Samorząd terytorialny bowiem nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań. Wbrew stanowisku organu zawartego w odpowiedzi na skargę sprawy uregulowane w zaskarżonym zarządzeniu, a w szczególności ustalanie corocznie maksymalnych kwot dofinansowania opłat za określone formy dokształcania nauczycieli oraz specjalności i form kształcenia o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i sportu z dnia 29 marca 2002 roku nie należą do zakresu spraw jakie organ wykonawczy gminy może uregulować w oparciu o art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym kieruje on bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2008 roku jest rada gminy, a nie burmistrz miasta. Tym samym § 5 regulaminu należy uznać za naruszający obowiązujące przepisy prawne w tym zakresie a dotyczących właściwości organu uprawnionego do regulacji tej materii. Zdaniem Sądu brak jest również przepisów zarówno w ustawie Karta Nauczyciela, jak i ustawie o samorządzie gminnym upoważniających wójta, burmistrza czy też prezydenta miasta jako organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, do podziału środków przeznaczonych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli na środki pozostające do dyspozycji organu prowadzącego i dyrektora szkoły. Powyższe uczyniono w § 2 zaskarżonego zarządzenia. Ten sam zarzut należy podnieć odnośnie § 1 regulaminu określającego jakie formy doskonalenia zawodowego są dofinansowane w ramach środków będących do dyspozycji dyrektora szkoły a jakie w ramach środków będących w dyspozycji organu prowadzącego. Jako sprzeczny z art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91 d ustawy Karta Nauczyciela należy uznać § 1 zaskarżonego zarządzenia, w którym stwierdza się, że wyodrębnia się fundusz na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Taka kompetencja organu wykonawczego nie wynika z żadnego z przepisów prawnych. Obowiązek wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego w budżecie gminy został nałożony na radę gminy. Nadto wysokość środków wydzielona na ten cel w zaskarżonym zarządzeniu nie odpowiada postanowieniom zawartym w tym zakresie w ustawie. Ustawodawca bowiem określił w art. 70a ust. 2 ustawy podmioty prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego wyłączone spod działania przepisu art. 70a ust. 1 , a są to publiczne placówki doskonalenia zawodowego nauczycieli i bibliotek publicznych. Paragraf 6 regulaminu stanowi powtórzenie § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 roku nakładającego na dyrektora szkoły i placówki obowiązek składania w terminie do 31 marca danego roku sprawozdania organowi prowadzącemu ze sposobu wykorzystania środków przeznaczonych na dofinansowanie. Zgodnie z dyrektywami sformułowanymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,,Zasady techniki prawodawczej" ( Dz.U. z 2002r., Nr 100, poz. 908)- który stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście organu wydającego dany akt prawny w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy lub przekazanych przez ustawodawcę innemu organowi. Może to wywołać u adresatów normy wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Zgodzić się należy z zarzutem skarżącej dotyczącego numeracji poszczególnych postanowień zawartych w zarządzeniu i regulaminu, jednak nie jest to błąd, który sam w sobie stanowiłby postawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Odnośnie zarzutów dotyczących uzasadnienia podejmowanych decyzji w przedmiocie przyznania dofinansowania, należy stwierdzić, że nie to przedmiotem regulacji zaskarżonego zarządzenia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono jego nieważność. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu znajduje podstawę prawną w art. 152 p.p.s.a.. Natomiast o kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.