I SA/Bd 53/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-04-19	
Data wpływu	2010-01-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Izabela Najda-Ossowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 911/10	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1; art. 143 b, ust. 4 i 5; Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich oddala skargę	
Uzasadnienie
Syg akt I SA/Bd 53/10

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w B. z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 17 maja 2006r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek skarżącego, w którym wnioskodawca ubiegał się o przyznanie Jednolitej (JPO) i Uzupełniającej (UPO) Płatności Obszarowej. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz kontrola gospodarstwa na miejscu wykazały, iż wnioskodawca do przyznania dopłat zadeklarował również działkę rolną D o powierzchni 6,55 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 96, co do której w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2005 ustalono, że na dzień 30 czerwca 2003r. nie była ona użytkowana rolniczo. Wykluczało to jakiekolwiek przyszłe ubieganie się w stosunku do tej działki o pomoc obszarową. Powyższe ustalenie powodowało zawyżenie powierzchni zadeklarowanej we wniosku do powierzchni faktycznie uprawnionej do otrzymania dopłat, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.

W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając argumentację w niej wyrażoną.

W następstwie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Sąd wyrokiem z [...] uznał, że istotne i przesądzające znaczenie w sprawie ma wydana decyzja administracyjna odmawiająca skarżącemu przyznania płatności za 2005r, bowiem zawarto w jej treści stwierdzenie, że działka D nie była użytkowana rolniczo w dniu 30 czerwca 2003r. i oddalił skargę.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] uchylił zaskarżony wyrok. Uznał on, że Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na treści decyzji i wyroku, które zostały następnie uchylone z tego względu, że nie zawierały podstawowych dla wyniku sprawy ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2005, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stwierdzając, że organy w sposób niewystarczający dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy; ponownie rozpoznając sprawę organ miał ocenić, czy poprawnie dokonano identyfikacji przedmiotowej działki D oraz ustalić, kto był jej posiadaczem w analizowanym okresie.

Mając na względzie zalecenia Sądu, organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku tego postępowania organ uzyskał wyjaśnienia A. B.z których wynikało, iż w roku 2006 nie użytkowała ona w żadnym zakresie spornej działki ewidencyjnej nr 96. Wskazała ona ponadto, że działka ta w 2006 roku była użytkowana przez W. U..

Organ włączył do akt sprawy o płatności bezpośrednie za 2006r. dowody zebrane w sprawie o płatności ONW za 2005r.

Decyzją z [...]. Kierownik BP w B. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działka rolna D była w roku 2006 użytkowana przez P.B., jednakże z uwagi na stwierdzony podczas kontroli na miejscu w roku 2005 błąd DR10, została skutecznie wykluczona z wniosku. Organ stwierdził, że zaistniała w ten sposób różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, która wyniosła 33,86% dla JPO oraz 37,46% dla UPO, skutkowała odmową przyznania płatności obszarowych w roku 2006.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności wynikających z wniosku z dnia 17 maja 2006 r. wraz z należnymi odsetkami. Skarżący wniósł o uznanie: wezwania Kierownika BP z 02 września 2006r., pisma skierowanego do NSA w dniu 12 sierpnia 2008r. oraz instrukcji wypełniania wniosku, jak i samego wniosku o dopłaty na 2006 za niezbite i niepodważalne dowody na prawidłowość wypełnienia wniosku o dopłaty z dnia 17 maja 2006r. Odwołujący zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie, czy był zobowiązany stosować dokładnie i bezwzględnie postanowienia instrukcji wypełniania wniosku, czy zostały naruszone przez wnioskodawcę zapisy instrukcji, jak również czy instrukcja była właściwie opracowana. Wniósł też o podanie konkretnego dokumentu wykluczającego działkę rolną D oraz dokumentu informującego przed złożeniem wniosku na rok 2006 o wykluczeniu ww. działki z przyszłych dopłat. Nie wyjaśniono, zdaniem skarżącego, dlaczego działka nr 96 była ujęta we wniosku spersonalizowanym oraz tabelarycznym zestawieniu jako działka kwalifikująca się do dopłat.

Zdaniem odwołującego się organ nie uznał wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia [...]., co do naruszenia art. 141 § 4 K.p.a., zwłaszcza w aspekcie naruszenia poziomu informacji o kodzie DR10 i nałożonych sankcjach.

Odwołujący się podniósł, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku był zobowiązany do wpisania we wniosku działki rolnej D, ponieważ na stronie 11 instrukcji zamieszczony był zapis, iż "w przypadku ubiegania się o płatności z tytułu ONW wnioskodawca zobowiązany jest do wpisania w tabeli VII wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstw, bez względu na sposób ich wykorzystania". Organ nie zauważył wobec powyższego, że skarżący mógł uniknąć sankcji jedynie w przypadku, gdyby zrezygnował z dopłat ONW. Strona wskazała ponadto, że wbrew twierdzeniu organu I instancji, iż nie było w roku 2006 tabelarycznego zestawienia powierzchni kwalifikowanych, taki dokument istnieje i producent go posiada. Podniesiono także, iż organ I instancji wskazał w decyzji, że w ustawodawstwie polskim nie przewidziano konieczności, ani możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest trwałe wykluczenie konkretnej działki z płatności, tymczasem organ II instancji wskazywał, iż wykluczenie gruntu następuje w drodze decyzji.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na przepisy regulujące przyznawanie płatności bezpośrednich wskazał, iż do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się tylko i wyłącznie działki rolne, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Podkreślił jednocześnie, że przepis ten ma charakter retroaktywny, czyli uzależnia przyznanie jednolitej płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości tj. badania stanu działek rolnych zgłoszonych we wniosku pod względem utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.

Wskazując na zaistniały w sprawie stan faktyczny organ odwoławczy stwierdził na podstawie wizytacji przeprowadzonych w 2006r oraz 2007r., iż bezspornym jest, że wnioskodawca był posiadaczem gruntów zgłoszonych we wniosku, w tym działki rolnej "D" o powierzchni 6,55 ha oraz, że działkę tę użytkuje rolniczo. Tym samym w roku 2006 została spełniona przez skarżącego podstawowa przesłanka ubiegania się o płatności do gruntów rolnych tzn. wnioskodawca był faktycznym użytkownikiem wszystkich gruntów zgłoszonych we wniosku.

Organ odwoławczy wskazał, iż sporne w sprawie jest wykluczenie przez organ I instancji z postaci skutecznej wniosku działki rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr 96, z uwagi na fakt, iż w ramach kontroli na miejscu, która została przeprowadzona 22 sierpnia 2005r. stwierdzono błąd DR10 na ww. działce ewidencyjnej, bowiem działka rolna porośnięta jest kilkuletnimi brzózkami, których zaawansowany rozwój pozwalał stwierdzić, iż również na dzień 30 czerwca 2003r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Stan zastany podczas wizytacji, został utrwalony na zdjęciach, ponadto sporządzony został szkic działki rolnej, na którym naniesione zostały miejsca wykonania zdjęć oraz wskazujące na właściwą identyfikację działki, punkty orientacyjne takie, jak m.in. słupy energetyczne, pomnik przyrody, zabudowania. W ocenie organu kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a dokumentacja pokontrolna jednoznacznie wskazuje na właściwą identyfikację działki ewidencyjnej nr 96. Ponadto w uwagach do protokołu z kontroli na miejscu znajduje się zapis inspektorów zgodnie, z którym lokalizacja działek została dokonana przy współudziale byłego właściciela B.K.. O prawidłowej identyfikacji zdjęć świadczą również zeznania E. T. oraz W. U., którzy rozpoznali przedmiotową działkę na okazanych im zdjęciach z kontroli.

Odnosząc się do żądania strony podania konkretnego dokumentu wykluczającego działkę rolną D, organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawą do wykluczenia działki z płatności jest dowód w postaci protokołu z kontroli na miejscu. Działka w stosunku, do której stwierdzony został błąd DR10 nie jest wykluczana na stałe z płatności na podstawie jednorazowej decyzji czy też postanowienia organu administracji publicznej. Decyzja administracyjna wydana w postępowaniu, w którym stwierdzono błąd DR10 jedynie prawnie sankcjonuje istnienie ww. okoliczności. O tym, że działka rolna nie użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. wykluczona jest trwale z płatności stanowią przepisy prawa unijnego.

Polemizując z argumentacją strony, iż wypełniła ona wniosek na rok 2006 zgodnie z załączonymi do niego materiałami tj. instrukcją wypełniania wniosku oraz tabelarycznym zestawieniem powierzchni kwalifikowanych organ wyjaśnił, że czynność udostępnienia stronie spersonalizowanego wniosku wraz z materiałami informacyjnymi ma pomagać w wypełnieniu deklaracji. Instrukcja wypełnienia wniosku nie jest jednak zbiorem wszystkich przepisów regulujących przyznawanie płatności, czy też dokumentem informującym, które z dotychczas deklarowanych działek kwalifikują się do płatności. W związku z powyższym beneficjent jest zobowiązany do sprawdzenia poprawności danych zawartych we wniosku i ich skorygowania w przypadku niezgodności.

Organ wskazując, że strona ubiegała się we wniosku o jednolitą płatność obszarową (JPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 27,83 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) dla działek rolnych o łącznej powierzchni 25,83 ha stwierdził, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 33,86% dla JPO oraz 37,46% dla UPO. Powołując się na przepisy regulujące przyznawanie płatności obszarowych wskazał, że w sytuacji, gdy różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzja organu II instancji narusza art. 7, 8, 77, 80 i inne Kpa. Przepisy te obligują organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar udowodnienia faktów istotnych dla sprawy i jej rozstrzygnięcia spoczywa na organie, a strona nie ma obowiązku wywodzenia swoich racji.

Zdaniem skarżącego organ nie przedstawił analizy zmian definicji kodu DR10, jak również nie dokonał rzetelnej oceny poprawności identyfikacji działki rolnej D, uznając za najważniejszy dowód w sprawie dokument o niepewnej poprawności prawnej. Strona wskazała, iż w protokole z kontroli na miejscu z dnia 22 sierpnia 2005 r. kod DR10 określono w następujący sposób: "cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku", tymczasem przepis art. 143b ust. 4 rozporządzenia 1782/2003 mówi, że "systemem jednolitej płatności obszarowej obejmuje się użytki rolne utrzymane w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003r. niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie ...". Zdaniem skarżącego nadanie w roku 2005 spornej działce rolnej kodu DR10 o brzmieniu niezgodnym z prawem europejskim, nie mogło być podstawą do wykluczenia działki rolnej z dopłat. Jednocześnie brzmienie kodu spowodowało dezinformację skarżącego w kontekście wniosku o dopłaty za 2006 rok. Co więcej w tabelarycznych zestawieniach powierzchni kwalifikowanych do dopłat w roku 2006 widniała sporna działka, a w instrukcji wypełniania wniosku nie było żadnej wzmianki o tym, że działki z kodem DR10 nie wolno zgłaszać do dopłat.

Zdaniem skarżącego przyjęte przez organ konkluzje w przedmiocie prawidłowej identyfikacji przez kontrolę na miejscu działki ewidencyjnej nr 96 są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Szkic z pomiaru działki nr 96 nie ma żadnej wartości dowodowej, ponieważ nie został wykonany w dacie na nim widniejącej, co automatycznie z mocy prawa wyklucza jego udział w obrocie prawnym. Nie mógł w tej dacie powstać, ponieważ wówczas pomiarów działki nie wykonano. Skarżący zarzucił, że nie otrzymał szkicu działki nr 96 jako załącznika do protokołu kontroli.

W ocenie skarżącego wartość dowodowa zdjęć przedstawianych przez organ ze względu na brak datownika, dane obiektywu, kierunek i kąt nachylenia jest znikoma w temacie identyfikacji działki i jej granic. Jego zdaniem zeznania świadków E.T. oraz W.U. poddawane są dziwnej interpretacji: są dowodem na to, że zdjęcia 1-10 przekazują tylko znikomą część działki, co jest zbieżne z twierdzeniami skarżącego w tym względzie. Skarżący tymczasem nigdy nie zaprzeczał, że na zdjęciach 1-10 nie rozpoznaje pewnych elementów przedmiotowej działki.

Zdaniem strony wniosek o dopłaty na rok 2006 został wypełniony prawidłowo. Kontrola administracyjna przeprowadzona przez organ I instancji stwierdziła, że wniosek nie zawiera żadnych uchybień, decyzja o przyznaniu płatności ONW usankcjonowała konieczność umieszczenia spornej działki we wniosku obszarowym, a skarżący nie zadeklarował spornej działki do dopłat bezpośrednich, ale do płatności. Organ II instancji argumentując, że wniosek rozpatruje się w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, a nie zapisów instrukcji wypełniania wniosków "zdeptał" utrwalony pogląd, że instrukcja stanowi autentyczną wykładnię prawa, dokonaną przez ten sam podmiot, który przepis ustanowił.

Skarżący nie zgodził się z poglądem, iż w przypadku ubiegania się tylko o płatności ONW we wniosku wskazując działkę rolną oznaczoną symbolem "ONW" nie deklaruje takiej działki jednocześnie do dopłat bezpośrednich i uzupełniających. Zdaniem strony przyjąć należy, że z uwagi na brak takiego rozwiązania w roku 2006 w instrukcji wypełniania wniosku, to Biura Powiatowe ustalać winny, czy działka z kodem DR10 zgłoszona do płatności ONW jednocześnie kwalifikuje się do dopłat obszarowych. Instrukcja wypełniania wniosku na rok 2006 nakazywała bowiem skarżącemu wpisanie w kolumnie 4 tabeli VIII wniosku uprawianej powierzchni, (co było jednoznaczne z deklaracją działki do płatności bezpośrednich), jeżeli chciał na tę powierzchnię uzyskać dopłaty ONW.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację tożsamą z zaprezentowaną wcześniej w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do żądania skarżącego, by wskazać jak prawidłowo winien zostać wypełniony wniosek, organ odwoławczy wskazał, że deklaracja winna wyglądać tak samo, jak w złożonym przez producenta wniosku z 17 maja 2006r. z tym, że w polu "Uwagi wnioskodawcy" producent winien poinformować organ o tym, że działka rolna D obarczona jest błędem DR10 i zgłasza ją tylko do płatności ONW, a wpisanie działki w tabeli VIII wniosku jest podyktowane obowiązującym wzorem formularza, który nie daje możliwości innego rozwiązania zaistniałej sytuacji.

W piśmie procesowym z 22 lutego 2010r. skarżący wyraził pogląd, iż organ, zmuszony argumentacją dowodową skargi, przyznał, że przez kilka lat wprowadzał w błąd skarżącego, przyznał, że deklaracja skarżącego z 17 maja 2006 roku wykonana została prawidłowo, a ewolucyjność stanowiska organu w sprawie sankcji nie ma prawnego i merytorycznego wytłumaczenia. Organ zmuszony był się przyznać z tego samego powodu, że szkic z pomiarów działki rolnej w dniu 22 sierpnia 2005 roku powstał bez dokonania pomiarów. Przyznał się tym samym do faktu, że w dniu kontroli nie dokonano identyfikacji przedmiotowej działki w zakresie jej granic i rozmiarów.

W odpowiedzi na pismo skarżącego organ złożył pismo, w którym odniósł się do zarzutów skarżącego, co do wartości dowodowej szkicu działki sporządzonego podczas oględzin na miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 190 powołanej wyżej ustawy sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast na podstawie art. 153 ustawy ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Spór w sprawie dotyczy ustaleń stanu faktycznego. W tym zakresie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...], który w wiążących wskazaniach dla organu stwierdził, że organ ma obowiązek w sposób jednoznaczny ustalić, kto był posiadaczem spornej działki oznaczonej literą D, uprawnionym tym samym do ubiegania się o pomoc obszarową. W zakresie tych okoliczności organ powinien przesłuchać wskazanych świadków. Nadto Sąd wskazał, że organ winien ocenić, czy w sposób poprawny dokonano identyfikacji spornej działki D.

Odnosząc się do powyższych wskazań, które wiążą organ w dalszym postępowaniu, Sąd uznał, że zostały one w pełni uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

W zakresie ustalenia, kto był w 2006r posiadaczem spornej działki uprawnionym do ubiegania się, co do zasady o pomoc obszarową, organ ograniczył się do przesłuchania dwóch świadków, zamiast trzech. W przypadku bowiem świadka A.B. uznał za wystarczającą pisemną wypowiedź świadka (tak też wnioskował skarżący), jednakże odstępstwo to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ, uwzględniając przeprowadzone dowody, ustalił bowiem, że skarżący był w analizowanym okresie posiadaczem spornej działki tym samym podmiotem uprawnionym do ubiegania się o dopłaty. Okoliczność ta, ustalona zgodnie z wnioskiem skarżącego, nie musiała być dalej dowodzona.

Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii, dotyczącej poprawnej identyfikacji spornej działki D w terenie, Sąd uznał, że całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, z uwzględnieniem dowodów zebranych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, pozwala na uznanie, że organy prawidłowo i w sposób nie budzący wątpliwości zidentyfikowały sporną działkę. Dowodzą tego następujące okoliczności: w dniu 22 sierpnia 2005r organ przeprowadził kontrolę na miejscu sporządzając 10 fotografii dokumentujących stan działki. Kontroli dokonali dwaj inspektorzy terenowi mający do tej czynności imienne upoważnienia. Były to okoliczności niesporne.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie dokonano wówczas pomiaru przedmiotowej działki, lecz sporządzono jej szkic, na którym umiejscowiono charakterystyczne elementy krajobrazu. Dokument ten nie jest dołączony do protokołu przesyłanego rolnikowi, jednakże, jako składowy element postępowania dowodowego, jest dołączany do akt sprawy i na zasadach ogólnych dostępny dla strony takiego postępowania. Brak dokonania pomiarów działki nie oznacza, że nie dokonano jej identyfikacji. Przepisy nie nakładają na organ dokonywania każdorazowo pomiaru działek będących przedmiotem oględzin.

Z kontroli na miejscu przeprowadzonej w sierpniu 2008r kontrolujący zebrali materiał fotograficzny. Poszczególne ujęcia odnoszą się do charakterystycznych punktów terenu, jak kamień graniczny, słup sieciowy, zabudowania sąsiedzkie, pomnik przyrody (dąb). Istotnym jest, że przesłuchani świadkowie, W.U. i E.T., rozpoznali na zdjęciach przedmiotową działkę. Świadkowie ci, byli dwukrotnie przesłuchiwani w 2008r: raz pod nieobecność skarżącego, natomiast drugi raz - z udziałem skarżącego w tej czynności. Świadkowie rozpoznali na okazanych zdjęciach sporną działkę, aczkolwiek podnosili, że nie dostrzegają na nich charakterystycznego urządzenia w postaci elektrycznego pastucha. Organ podniósł, że działka zidentyfikowana przez byłego właściciela, p. K., czego w istocie nie podważył skarżący zarzucając jedynie w skardze, że uznałby tę okoliczność, gdyby były właściciel "...podpisał się pod np.. rzeczywistym szkicem działki...".

Dla oceny problemu identyfikacji spornej działki istotne znaczenie ma stanowisko samego skarżącego w sprawie. Tymczasem zarówno w piśmie do Kierownika BP ARiMR w B. z 11 marca 2007r, jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich za 2006r, jak i w skardze do sądu administracyjnego i składanym piśmie procesowym, skarżący nie podnosił zarzutu nieprawidłowej identyfikacji działki. Skarżący w trakcie postępowania trwającego od kilku lat nie zgłaszał zastrzeżeń, jakie zawarł w piśmie z 22 lutego 2010r, że zdjęcia nie mają datownika i nie określają koniecznych parametrów. Konsekwentnie natomiast zarzucał, że postępowanie organu (brak prawidłowych pouczeń, co do sposobu wypełniania wniosku) skutkowało wprowadzeniem go w błąd. Skarżący zarzucał, że poinformowany właściwie o statusie spornej działki i sposobie ujęcia jej we wniosku, nie złożyłby wniosku w takiej postaci, jak to uczynił. Z akt sprawy wynika, że skarżący zabiegał, by organ jednoznacznie pouczył go, w jaki sposób prawidłowo wypełnić wniosek na kolejny rok, 2007, mając na uwadze potrzebę pominięcia spornej działki.

W istocie należy zauważyć, że skarżący nie podważał dokonanej przez organ identyfikacji działki, ani jej opisu zgromadzonego przez organy. Zarzut taki pojawił się dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i jest podtrzymywany obecnie, co także musi zostać uwzględnione przy ocenie całokształtu postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, gdyby organ rzeczywiście błędnie zidentyfikował przedmiotową działkę, skarżący, który – wbrew twierdzeniom organu - prawidłowo dba o swoje sprawy (odnosząc tą ocenę do prowadzonych postępowań sądowych) z pewnością okoliczność taką podniósłby na wcześniejszym etapie. Zamieszczenie przedmiotowej działki we wniosku o dopłaty byłoby bowiem prawidłowe i nie wymagałoby stawiania szeregu zarzutów pod adresem organu, co do prawidłowości dokonanych pouczeń.

Uznając kwestię prawidłowej identyfikacji spornej działki "D" dokonanej przez organ, pozostaje problem oceny jej stanu na dzień 30 czerwca 2003r. Zgodnie z art. 143b ust 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29.09.2003r ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (...) obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r objęty jest systemem jednolitej płatności obszarowej państwa członkowskiego, bez względu na to, czy na ten dzień była prowadzona produkcja czy też nie.

Kontroli działki na miejscu dokonano w sierpniu 2005r i obiektywnym materiałem dowodowym jest dokumentacja fotograficzna sporządzona przez inspektorów na tę okoliczność. Wbrew zarzutom skarżącego zdjęcia lotnicze nie pozostają w kolizji z tym materiałem fotograficznym albowiem odmienny jest zakres możliwych do zarejestrowania przez nie danych dotyczących działki gruntu (kształt a nasadzenia).

Dostępne w aktach sprawy (na rozprawie pełnomocnik organu złożył zdjęcia w wersji kolorowej wraz z jednym zdjęciem działki wykonanym w dniu 27.10.2006r, kiedy działka była już utrzymana w dobrej kulturze rolnej, z czego wynika duży kontrast pomiędzy stanem zobrazowanym wcześniejszymi fotografiami) zdjęcia obrazują działkę ujętą z kilku stron – obiektywnym punktem odniesienia pozostaje zmienny widok na horyzoncie – na której rosną drzewka brzozy, tzw. samosiejki. Przykładowo zdjęcia 4, 6, 3, 8 w sposób szczególnie widoczny obrazują wielkość tych drzewek, sięgających wysokości, co najmniej ¾ wzrostu dorosłego człowieka. Organ stwierdził, że wysokość tych drzew wskazuje na ich obecność na spornej działce także w czerwcu 2003r. Takie twierdzenie wydaje się nie kolidować z zasadami doświadczenia życiowego, nie pozwalającymi zaakceptować twierdzenia skarżącego, że rośliny te urosły do wielkości widocznej na zdjęciach w okresie krótszym niż dwa lata. Przykładowo fotografia nr 6 pokazuje (także w dalszej perspektywie) drzewa o widocznej, wykształconej, charakterystycznej i powszechnie rozpoznawalnej korze brzozy, co charakteryzuje raczej dojrzalsze (tym samym większe) egzemplarze. W ocenie Sądu ocena wieku zadrzewień dokonana przez organ nie jest nielogiczna ani niemożliwa. Skarżący nie podnosił w trakcie postępowania administracyjnego zarzutów przeciwko przyjętemu przez organy wiekowi drzew, natomiast w piśmie procesowym z 22 lutego 2010r ogólnikowo stwierdził, że "w ocenie fachowców ze zdjęcia Nr 5 wynika, że rośliny tam rosnące mają maksymalnie kilkumiesięczny okres życia". Na poparcie swoich twierdzeń nie zaoferował żadnych konkretnych dowodów. W ocenie Sądu organ, wobec braku dowodów przeciwnych, przy logicznie dopuszczalnych wnioskach z ustalonego stanu faktycznego, co do wyglądu spornej działki, nie miał obowiązku wieku drzew ustalać przy pomocy biegłego wobec niesprecyzowanych zarzutów skarżącego w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego.

Argumentem skarżącego było np. wskazanie, że ze zdjęcia nr 10 nie dowodziło, że działkę porastały drzewa, tymczasem zdjęcie to z założenia obrazuje innych fragment działki odnosząc jej usytuowanie do drogi i nie mogło obrazować zadrzewienia. Istotą zadrzewień samoistnych jest ich nieregularność i przypadkowość, co z pewnością przedmiotowe zdjęcia obrazują. Z tego tytułu brak zadrzewień w jakiejś części działki nie może skutkować automatycznym wnioskiem, że w tej części pozostawała ona w dobrej kulturze rolnej. Skarżący zresztą nie wskazał w całym postępowaniu, w jakim konkretnie zakresie i na czym polegało użytkowanie działki rolniczo i utrzymywanie jej w dobrej kulturze rolnej. Okoliczność, że mogły tam wejść jakieś zwierzęta inwentarskie sąsiadów (nie wykazano czy w ogóle i w jakim zakresie oraz jak często miało to miejsce) nie zmienia takiej oceny.

Zdaniem Sądu, w świetle braku podważenia stanu działki ustalonego przez organ i zobrazowanego na zdjęciach, nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów odmowa dania wiary zeznaniom świadków E. T. i W. U., że sfotografowane tereny były w maju i we wrześniu 2005r koszone przy użyciu "zwykłej kosiarki rotacyjnej". Niewątpliwie błędem organu było niewyjaśnienie, wobec tak znacznej rozbieżności stanu zobrazowanego zdjęciami i treścią zeznań świadków, przyczyny takiej rozbieżności przez rozpytanie świadków w szerszym zakresie, tym niemniej z uwagi na przedstawioną wyżej argumentację dającą dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej przymiot obiektywnego dowodu w sprawie, stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na ostateczne wnioski i rozstrzygnięcie w sprawie. Wyjaśniają natomiast podnoszoną przez skarżącego "niekonsekwencję" dokonanej przez organy oceny dowodu z przesłuchania świadków, którym częściowo tylko dano wiarę.

Należy jeszcze raz podkreślić, że skarżący w trakcie całego postępowania nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie, sporna działka była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. W istocie prezentowane w sprawie stanowisko sprowadza się do polemiki z ustaleniami organów, ale nie zawiera żadnych konkretnych zarzutów ani dowodów, które – wobec zebranego materiału dowodowego – mogłyby podważyć ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie nie jest tożsamy z poszukiwaniem z urzędu dowodów, które mogłyby wykazać prawdziwość wszelkich odmiennych twierdzeń strony.

Organ wyjaśnił, że w przedmiocie wykluczenia działki z dopłat przez przyznanie jej kodu DR 10 nie wydaje się żadnej decyzji, taka jej kwalifikacja może być przedmiotem oceny w ramach konkretnego postępowania, jest to przesłanka rozstrzygnięcia wniosku o dopłaty. Jest to bowiem efekt ustalenia faktycznego, że działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003, który to wymóg nakładał art. 143b ust 4 rozporządzenia WE 1782/2003.

W ocenie Sądu, istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem w sprawie była kwestia pouczenia o sposobie wypełnienia wniosku o dopłaty, która w trakcie dalszego postępowania (szczególnie sądowego) przeszła w fazę podważania wszelkich ustaleń dotyczących spornej działki dokonanych przez organ.

W tym kontekście oceniając zarzut skargi naruszenia przez organy art. 7, 8, 77, 80 i innych kpa Sąd uznał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – wniosek nie został wypełniony w sposób prawidłowy. Okoliczność tę ostatecznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że w przypadku, gdy działka obarczona błędem DR10 deklarowana była tylko do płatności ONW, beneficjent powinien w polu "Uwagi wnioskodawcy" poinformować organ o tym, że działka jest obarczona takim błędem i zgłaszana jest tylko do płatności ONW.

Pozostaje ocena, czy brak tak pełnej informacji skierowanej do skarżącego, co do sposobu wypełnienia przez niego wniosku, powinien skutkować uznaniem, że organy naruszyły zasady ogólne postępowania i, mimo ustalenia, że działka sporna dotknięta była błędem o kodzie DR10 (w istocie było to ustalenie faktyczne, co do stanu tej działki na dzień 30 czerwca 2003r) skarżący powinien uzyskać dopłaty w pozostałym zakresie z pominięciem tej deklarowanej działki. Zdaniem Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie musi być negatywna, albowiem zakres pouczeń, których domagał się od organów skarżący wykracza poza zakres ustawowych obowiązków przypisanych organowi administracji państwowej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ udostępniał wnioskodawcom druki wniosków oraz instrukcje ich wypełniania, jak również (w oparciu o dane złożone przez wnioskodawców w latach poprzednich) przesyłał im personalizowane wnioski na kolejne lata (nie mając pewności, że w ogóle zostaną złożone). Instrukcje zawierały typowe wskazówki dla standardowych sytuacji, nie omawiając wszystkich szczególnych przypadków, które mogą zaistnieć na tle konkretnych stanów faktycznych. Z tego tytułu nie można organom postawić zarzutu nieprawidłowości takiego postępowania, ponieważ zwykle ogólne instrukcje działania czy pouczenia odnoszą się do typowych sytuacji, nie sposób ująć w nich wszelkich możliwych przypadków. Skarżący na etapie wniosku o dopłaty za 2006 rok miał już świadomość, że sporna pozostaje działka nr 96 albowiem taki sam spór dotyczył dopłat za rok 2005.

Wnioski o przyznanie płatności pochodzą od producentów rolnych, którzy – bez względu na skalę uzyskanej pomocy przy ich wypełnianiu – sami odpowiadają za zakres sformułowanego żądania. Przesuwanie ciężaru odpowiedzialności na organ za brak prawidłowego sformułowania wniosku przez wnioskującego o dopłaty nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Stanowisko, że organ, zgodnie z oczekiwaniami producenta rolnego wypełni jego wniosek, w istocie czyniłoby organy wnioskodawcami w sprawie. Odpowiadałyby one wówczas wobec strony za zakres uzyskanej dla wnioskodawcy pomocy – taki byłby skutek udzielania konkretnych pouczeń "dopasowanych" do stanu faktycznego danego wniosku, doradzanie którą działkę ująć w nim. Organy jako podmioty rozstrzygające w sprawie nie mogą wypełniać wniosków za producentów rolnych, mimo, że takie jest oczekiwanie z ich strony.

Należy zauważyć, że przy okazji różnych postępowań administracyjnych występują pouczenia dla stron, instrukcje wypełniania formularzy, lecz nie daje to uprawnienia stronom takiego postępowania do oczekiwania od tych organów zajmowania merytorycznego stanowiska, co do treści podania, czy wniosku w ramach instrukcji postępowania. Takie same standardy muszą obowiązywać wnioskujących o dopłaty dla producentów rolnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.