Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych oddala skargę.

W dniu "[...]" Rady Gminy, powołując się na dyspozycję art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej jako: u.d.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr "[...]" w przedmiocie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych.

Pismem z dnia "[...]" J. L., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w związku z wydaniem uchwały Nr "[...]". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. polegające na zaliczeniu do dróg gminnych części działek, które nie należą do gminy i stanowią jego własność oraz nadanie statusu drogi publicznej działce, która nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną.

Przewodniczący Rady Gminy, w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia "[...]" poinformował J. L., że działki po których przebiegają drogi gminne wymienione w uchwale stanowią własność gminy, dlatego też powyższa uchwała nie narusza jego interesu prawnego.

Następnie w dniu "[...]" J. L. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]". Powyższej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. polegające na zaliczeniu do dróg gminnych działek stanowiących jego własność oraz nadanie statusu drogi publicznej działce, która nie została przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest właścicielem działek, przez które przebiegają lub do których przylegają drogi wewnętrzne, którym zakwestionowana uchwała nadaje status dróg publicznych. W szczególności jest właścicielem działek: droga "[...]", droga "[...]", droga "[...]". W przypadku wskazanych działek, np. działki nr "[...]", ma miejsce stykanie się lub zachodzenie utworzonej uchwałą drogi gminnej na działki będące jego własnością. Podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych. Podniósł, że w uchwale nie wskazano numerów działek, po których przebiega ustanowiona droga gminna. Jedynym źródłem informacji dla adresatów uchwały, jak przebiega planowana droga gminna jest załączona do uchwały mapka. Z mapki tej wynika natomiast, iż droga przebiega w niektórych odcinkach po prywatnym gruncie, a we wskazanym w niniejszej skardze zakresie, po gruncie skarżącego. Zaznaczył ponadto, że żadna z ww. działek nie była przeznaczona w miejscowym planie na drogę publiczną. Wskazał, że nadanie w trybie art. 7 ust. 2 u.d.p. statusu drogi publicznej (gminnej) danej działce stanowiącej własność gminy może nastąpić dopiero wtedy, gdy działka ta w całości jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną. Jeżeli zaś dana działka jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną jedynie w części, wówczas nie powinno się tej działce, ani też jej części, nadawać statusu drogi gminnej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniósł, ze nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności gminy. Zaliczenie zatem przez radę działki, na której jest droga, która nie jest własnością gminy, do kategorii dróg gminnych stanowiłoby naruszenie art. 2a ust. 2 u.d.p., w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż działki po których przebiegają drogi gminne wymienione w uchwale stanowią własność Gminy, tak więc zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. przez zaliczenie do dróg gminnych części działek, które stanowią własność J. L. i nie są własnością gminy jest bezpodstawny i całkowicie chybiony. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. przez nadanie statusu drogi publicznej działce, która nie została

przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną. Dla terenu, na którym znajdują się drogi nie został bowiem sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, a ponadto żaden przepis nie uzależnia uprawnienia wynikającego z art. 7 u.d.p. od wcześniejszego przeznaczenia terenu pod drogę gminną. Dodatkowo podkreślił, że zakwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między |tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie |stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w |szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6).

Takiej kontroli sądu poddana została uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego; uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie); zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżącego warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zakwestionowana uchwała w sprawie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia "[...]" skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex nr 57172). W kwestii zaś terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie.

Kolejną kwestią było ustalenie czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. W ocenie Sądu uznać należy, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy drogi te (nieruchomości gruntowe) nie stanowią jego własności, jak też drogi te nie przebiegają przez działki należące do skarżącego, nie mogło naruszyć jego praw. Powyższe stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności powołać tu należy wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14, w którym Sąd ten stwierdził, że włączenie działek do ciągu drogi gminnej w sytuacji, gdy ulica ta przebiega przez działkę skarżącego, ingeruje bezpośrednio w prawa, co rodzi jego legitymację w sprawie. Natomiast okoliczność, że działki skarżącego graniczą z drogą publiczną nie daje mu legitymacji do kwestionowania uchwały. Każda uchwała "wytyczająca" drogi powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Zawierają się one jednak wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, uwzględnionego w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 1 przywołanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa).

Należy też zwrócić uwagę na dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie na art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2, dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega (tak: wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14 i z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/11, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że działki w odniesieniu do których wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych nie stanowiły własności skarżącego, lecz własność gminy. Okoliczność powyższa wyjaśniona została w toku postępowania sądowego i wynika nie tylko z twierdzeń pełnomocnika organu, ale przede z wyjaśnień strony skarżącej i jej pełnomocnika.

Jednocześnie, jak tego wymaga art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Takowa opinia w rzeczonej sprawie została zasięgnięta, a mianowicie uchwałą Nr "[...]" Zarząd Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, na podstawie przywołanego powyżej przepisu, pozytywnie zaopiniował zamiar zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wyszczególnionych następnie w skarżonej uchwale. Z kolei ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, co także kwestionowana uchwała spełnia, czego dowodem jest jej § 2 wskazujący, że szczegółowe położenie i przebieg dróg wymienionych jej § 1 jest oznaczone na mapach stanowiących złącznik do niniejszej uchwały.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza przepisy ustawy o drogach publicznych, a mianowicie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2a ust. 2. Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż zarzut ewentualnego braku uwzględnienia dróg w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy też miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla oceny legalności inkryminowanej uchwały. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei skarżący nie wskazał, aby na obszarze, na którym położone są drogi obowiązywał plan miejscowy, a takiemu faktowi zaprzeczyła strona przeciwna. Brak planu zagospodarowania przestrzennego na określonym obszarze gminy nie stanowi przeszkody do podejmowania uchwały odnośnie do zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Jak stanowi bowiem art. 11i ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 687 j.t. ) w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w przypadku wydawania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zostały w całości wyłączone przepisy określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. W szczególności oznacza to, że ustalenie lokalizacji drogi w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Nie ma to jednak większego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem skarżonej uchwały jest zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg gminnych, a nie rozpoczęcie procesu inwestycyjnego związanego z budową drogi o tej kategorii.

Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika skarżącego, że zakwestionowana uchwała nie zawiera numerów ewidencyjnych działek wyjaśnić należy, że przywołane powyżej przepisy, w całości kształtującej instytucję zaliczenia do kategorii dróg gminnych, takowej powinności nie statuują, co czyni dalsze wywody w tej mierze zbędnymi. Dostrzec jednak wypada, że wspomniane mapy stanowiące załączniki do kwestionowanej uchwały obrazujące szczegółowe położenie i przebieg dróg zaliczonych do rzeczonej kategorii mogą rodzić pewne trudności z odczytaniem owego przebiegu tychże dróg, li tylko z uwagi na skalę owych map, to jednak niekwestionowanym pozostaje, że zaliczeniu podlegały drogi wewnętrzne, których usytuowanie w terenie nie było kwestionowane. Do czasu podjęcia uchwały z dnia "[...]" przedmiotowe drogi, które funkcjonowały jako drogi wewnętrzne, były i nadal są ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów zawiera podstawowe informacje dotyczące m.in. stanu prawnego danej nieruchomości gruntowej oraz jej numer ewidencyjny (numer działki). Podjęcie zakwestionowanej uchwały nie spowodowało zmian w ewidencji gruntów, w tym numerów działek, a przede wszystkim ich granic i powierzchni. Nie było zatem wątpliwości, jaki teren podlegał zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, gdyż był on determinowany liniami granicznymi gruntu lokalizacji przedmiotowych działek wewnętrznych. Fakt usytuowania dróg w niezmiennym kształcie paradoksalnie nie kwestionował skarżący, jego zarzut odnosił się tylko do kwestii sporności granic pomiędzy działkami wewnętrznymi, zaliczonymi do wspomnianej kategorii dróg, a jego działkami z nimi graniczącymi. Jeżeli jednak istnieje spór co do przebiegu granic, jak twierdzi skarżący, to jego rozwiązanie winno się odbyć w trybie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanego w rozdziale 6, art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 j.t. ), a nie w trybie zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii. Jest bowiem rzeczą bezdyskusyjną, że przyczyną sporu co do granic nieruchomości ( jeśli takowy istnieje ) z założenia nie może być uchwała zaliczająca drogi wewnętrzne do kategorii dróg publicznych, jako, że jej skutkiem nie jest jakakolwiek zmiana linii granicznych gruntu ( działek wewnętrznych ).

Mając na uwadze, że kwestionowana uchwała z przywołanych powyżej okoliczności w niczym nie naruszała prawa własności działek skarżącego, to tym samym jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n. nie mógł być w niczym naruszony, co jest warunkiem skutecznej skargi w tym trybie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.