Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowa-ne jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym, skutkuje nieważnością planu.

2.Uzasadnieniem sprzeczności ustaleń planu miejscowego z rozwiązaniami przyjętymi w studium nie może być zgodność z ustaleniami wynikającymi z poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

3.Niesformułowanie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wszystkich zarzutów podnoszonych przeciwko uchwale nie zwalnia sądu pierwszej instancji od rozpoznania sprawy co do zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Pieszycach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 301/12 w sprawie ze skargi B. C. i H. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pieszycach z dnia 10 lutego 2011 r. nr V/22/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Pieszyce Środkowe – Dorotka – Piskorzów Górny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 301/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. C. i H. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Pieszycach z dnia 10 lutego 2011 r., nr V/22/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Pieszyce Środkowe – Dorotka – Piskorzów Górny w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerze ewidencyjnym: [...] i [...]; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w punkcie III. w pozostałej części odrzucił skargę; w punkcie IV. zasądził od Rady Miejskiej w Pieszycach na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Pieszycach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) oraz w nawiązaniu do uchwały Nr XXXV/220/2009 Rady Miejskiej w Pieszycach z dnia 25 września 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Pieszyce Środkowe - Dorotka - Piskorzów Górny, po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Pieszycach Nr XXV/159/2001 z dnia 16 lutego 2001 r. wraz ze zmianą przyjętą dnia 27 listopada 2009 r. uchwałą Rady Miejskiej w Pieszycach Nr XXXVII/233/2009, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Pieszyce Środkowe – Dorotka –Piskorzów Górny.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. B. C. i H. C. jako właściciele działek [...] i [...] obr. [...] w Pieszycach wezwali Radę Miejską w Pieszycach do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu ich prawa własności poprzez ustalenia uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania dla rejonu Pieszyce Środkowe – Dorotka –Piskorzów Górny.

W odpowiedzi na pismo organ nie podzielił zarzutów skarżących, stwierdzając między innymi, że procedura uchwalenia planu miejscowego była prowadzona zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tych okolicznościach B.C. i H. C. wnieśli skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Pieszycach zarzucając istotne naruszenie :

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności;

- art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania z ustaleniami Studium,

- art. 20 ww. ustawy o planowaniu (...), poprzez brak stwierdzenia przez Radę zgodności planu ze Studium we właściwym trybie:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy o planowaniu (...) oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez wykluczenie zabudowy związanej z produkcją rolną na gruntach rolnych;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu (...) w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach w związku z § 118 i § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza ich prawo własności, albowiem uniemożliwia zabudowę działki nr [...] obiektami związanymi z produkcją rolną. Skarżący podkreślili, że możliwość korzystania z tej nieruchomości została im ograniczona w stopniu znacznie wyższym niż to konieczne z punktu widzenia np. ładu przestrzennego.

W dalszej części skargi skarżący wskazali, że stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z wypisem Studium /pismo Burmistrza Pieszyc z dnia 27 stycznia 2011 r./, działka nr [...] obręb [...] wchodzi w skład obszaru z przeznaczeniem: "Rolnicza Przestrzeń Produkcyjna". Jednocześnie Studium rozróżnia i to w sąsiedztwie w/w nieruchomości obszary oznaczone jako: "Przestrzeń rolnicza bez zabudowy". Taka konstrukcja Studium w sposób oczywisty dowodzi woli organu rozróżnienia dwóch różnych kategorii przeznaczenia terenu ze względu na istniejące uwarunkowania: z możliwością zabudowy, w tym przypadku zagrodowej, oraz bez zabudowy. Tymczasem skarżony plan na obszarze oznaczonym w Studium jako "Rolnicza Przestrzeń Produkcyjna" w granicach przedmiotowej działki nr [...] ustanawia dla symbolu R 1.21 zapis: "Grunty rolne z wykluczeniem zabudowy". Zdaniem skarżących, skoro w Studium znajdują się obszary przestrzeni rolniczej bez zabudowy to ustanowienie tego zakazu w planie na obszarze, dla którego Studium tego zakazu nie przewiduje czyni zapis planu niezgodny ze Studium.

Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że z treści tego przepisu wynika, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium. W ocenie skarżących - stwierdzenie zgodności planu ze Studium następuje przed jego uchwaleniem, co oznacza, że powinno to nastąpić w osobnej uchwale lub co najmniej w osobnym głosowaniu rady gminy.

Zdaniem skarżących naruszono także zasady sporządzania planu wyrażone w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, poprzez brak określenia w zasadach i warunkach scalania nieruchomości odnoszących się do terenu RM 1.03 obejmującego działkę skarżących oznaczoną nr [...], kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, a co jest wymagane przepisem § 4 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do stanowiska gminy zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a dotyczącego postanowień art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący podkreślili, że jeżeli określone w § 7 ust. 30 pkt 4 lit. a i b planu - zasady podziału nie są realizacją obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, to odnoszą się w sposób niedopuszczalny do parametrów podziału działek w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada w ramach władztwa planistycznego nie posiada uprawnienia do określania szczegółowych zasad i wytycznych podziału nieruchomości, wiążących Burmistrza przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji.

Ponadto skarżący stwierdzili odnosząc się do zapisów całego planu, że zostały naruszone zasady sporządzania planu wyrażone w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt. 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez:

- brak określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla terenów innych niż rolne i leśne w § 7 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 4, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 4, ust. 6 pkt 4, ust. 7 pkt 4, ust. 8 pkt 4, ust. 9 pkt 4, ust. 10 pkt 4, ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 4, ust. 13 pkt 4, ust. 14 pkt 4, ust. 18 pkt 4, ust. 19 pkt 4;

- brak określenia szerokości frontów działek w § 7 ust. 9 pkt 4, ust. 10 pkt 4, ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 4, ust. 18 pkt 4, ust 19 pkt 4;

- brak określenia powierzchni działek, szerokości frontu działek oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego w § 7 ust. 29 pkt 4 oraz § 8 ust.1 pkt 4, ust.2 pkt 4, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 4, ust. 5 pkt 4, ust. 6 pkt 4, ust. 7 pkt 4, ust. 8 pkt 4, ust. 9 pkt 4, ust. 10 pkt 4, ust. 11 pkt 4, ust. 12 pkt 4, ust. 13 pkt 4,

- wprowadzenie zakazu podziału w § 7 ust. 15 pkt 4, ust. 16 pkt 4, ust. 17 pkt 4, ust. 21 pkt 4, ust. 22 pkt 4, ust. 23 pkt 4, ust. 24 pkt 4, ust. 25 pkt 4, ust. 26 pkt 4, ust. 27 pkt 4, ust. 28 pkt 4.

Nie do zaakceptowania jest również - w ocenie skarżących - sytuacja, w której minimalne powierzchnie działek zostały zapisane w planie w ustaleniach dotyczących zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzania terenu w § 7 ust. 2 pkt.3b, ust. 3 pkt.3b, ust. 4 pkt.3b, ust. 6 pkt.3b, ust. 7 pkt.3b, ust. 8 pkt.3b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż zawarte w niej zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności zapisów planu z ustaleniami Studium, organ wyjaśnił, że dla przedmiotowego obszaru /działki oznaczone nr [...] i [...]/1/ - w zapisach Studium w rozdziale 2.2 "Szczegółowe zasady zagospodarowania" w ust. 12 znajduje się następujący zapis: "Tereny użytków rolnych w ogólności (tj. w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) maksymalne ograniczanie zabudowy rozproszonej; dopuszczalne intensywne ogrodnictwo oraz uprawy pod szkłem lub folią. Dopuszcza się przeprowadzenie nowych dróg oraz liniowych elementów infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zadrzewienia i zakrzaczenia śródpolne, a także zalesienia, budowę stawów i ujęć wody podziemnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, tworzenie gospodarstw agroturystycznych oraz ewentualną, powierzchniową eksploatacje kruszywa...". Zgodnie zatem z zasadami określonymi w Studium, do zainwestowania wskazano tylko te nieruchomości, które nie powodują rozproszenia zabudowy oraz te, które były wnioskowane przez właścicieli. Skarżący – H. C. w trakcie wyłożenia projektu planu złożył w dniu [...] stycznia 2011r. uwagę o uwzględnienie istniejącej zabudowy na działce nr [...] i nie wspominając o wprowadzaniu zabudowy na działce sąsiedniej, tj. nr [...].

Nadto organ stwierdził, że nie znalazł w zapisach Studium postanowień mówiących o obowiązku wprowadzania zabudowy siedliskowej na "terenach użytków rolnych w ogólności". Wręcz odwrotnie - w Studium istnieje zapis mówiący o konieczności maksymalnego ograniczania zabudowy rozproszonej.

Skoro zatem Studium nakłada obowiązek maksymalnego ograniczania zabudowy rozproszonej, to realizacją tego zapisu może być jedynie zapisanie w planie ograniczeń w przeznaczeniu do zabudowy kolejnych gruntów rolnych ustanawiając na nich zakaz zabudowy. W związku z tym, do zabudowy wskazywano grunty już zabudowane lub takie, o które wnioskowali właściciele. Tym samym uchwalony plan jest zgodny ze Studium.

Ponadto organ wskazał, że wobec wskazanej podstawy prawnej w zaskarżonej uchwale, z której wprost wynika, iż zgodność projektu planu z ustaleniami Studium została stwierdzona bezpodstawny jest zarzut braku stwierdzenia przez Radę zgodności planu ze Studium.

Odnosząc się do zarzutu braku zapisów dotyczących scalania i podziałów nieruchomości – organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przepisy rozdziału drugiego "Scalanie i podział nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Nie ma więc nie tylko konieczności, ale i również możliwości tworzenia w planach miejscowych zapisów z tego zakresu dla działek wskazanych w planie jako "grunty rolne - zabudowa zagrodowa".

Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że dla jej rozstrzygnięcia istotne jest, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do jego treści, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Dokonując zatem w pierwszej kolejności badania, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Sąd uznał również za spełniony warunek uprzedniego wezwania przez skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Spełniona została również przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących, którzy legitymują się prawem własności nieruchomości objętych zakresem zaskarżonej uchwały.

Następnie Sąd podkreślił, że przepisami dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) - upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art.140 k.c.). Istotne jest przy tym, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania - uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej /art. 9 ust.1 u.p.z.p./. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest kluczowe - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, ponadto w myśl art. 14 ust.5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Przepis zaś art.20 ust.1 u.p.z.p. /w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały/ - uzależniał uchwalenie planu po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium .

Niesporne w sprawie jest, że dla nieruchomości skarżących oznaczonej nr geodezyjnym [...] ustalono w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce - w rozdziale II pkt 2.2 "Szczegółowe zasady zagospodarowania" - następujące przeznaczenie /ust.12/: "Tereny użytków rolnych w ogólności (tj. w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) maksymalne ograniczanie zabudowy rozproszonej; dopuszczalne intensywne ogrodnictwo oraz uprawy pod szkłem lub folią. Dopuszcza się przeprowadzenie nowych dróg oraz liniowych elementów infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zadrzewienia i zakrzaczenia śródpolne, a także zalesienia, budowę stawów i ujęć wody podziemnej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, tworzenie gospodarstw agroturystycznych oraz ewentualną, powierzchniową eksploatacje kruszywa (...)..". Uwzględniając powyższe w odniesieniu do zapisów planu o wykluczeniu zabudowy w odniesieniu do w/w działki skarżących, Sąd stwierdził, że zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego. Sąd uznał, że – po pierwsze - Rada nie wykazała w tym zakresie zgodności z ustaleniami Studium, zwłaszcza, że w ustaleniach Studium, w tym samym rozdziale II ppkt 2.2., lecz w ust. 7 ustalono dla określonych /innych/ terenów rolnych zakaz wprowadzania zabudowy, a nadto nie wskazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest wprowadzony zakaz zabudowy na przedmiotowej działce. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ ustanawiając na działce skarżącego zakaz zabudowy, pozwala zdaniem Sądu uznać, iż postanowienie organu w tym zakresie jest nie tylko rozstrzygnięciem arbitralnym, lecz narusza także zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu ustalenia w planie miejscowym zakazu zabudowy na powyższej działce odbiegają od ustaleń Studium i naruszają obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu, konsekwencją czego jest nieważność uchwały we wskazanej części /art. 28 ust.1 u.p.z.p./. Jak ponadto zauważył Sąd, przyjęta sporna koncepcja planistyczna nie została w ogóle umotywowana w uzasadnieniu uchwały, który stanowi element konieczny takiej uchwały, wymagany przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń.

Sąd również uznał, że naruszony został interes prawny skarżących ustaleniami planu w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] – poprzez niespełnienie przez uchwalony plan wymogów art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organu - z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Gminy postanowiła w § 7 ust. 30 pkt 4 określić zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, oznaczonych między innymi symbolem RM 1.03 (obejmujące m.in. w/w działkę skarżących oznaczoną nr [...]). Brzmienie tegoż przepisu jest jednak następujące:

"...4) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

a) powierzchnia działki powstałej na skutek podziału nie będzie mniejsza niż 1500 m2,

b) szerokość działki nie będzie mniejsza niż 25 m,

c) powyższe zasady nie dotyczą działek wydzielanych pod komunikację wewnętrzną, urządzenia infrastruktury technicznej oraz służących poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej."

Sąd podzielił opinię skarżących, że cyt. wyżej zapis nie odpowiada wymogom § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie zawiera on bowiem szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, o których jest mowa w art.15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p, lecz sprowadza się praktycznie do określenia zasad podziałów nieruchomości. W tym miejscu Sąd wskazał, że instytucja podziału nieruchomości i instytucja scalania i podziału nieruchomości różnią się od siebie pomimo, że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 - zwanej dalej u.g.n.). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.g.n. reguluje zasady podziału nieruchomości a według pkt 3 wskazanego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości (zasady te zawarte są w Dziale III ustawy: odpowiednio - rozdział 1: "Podziały nieruchomości", rozdział 2: "Scalanie i podział nieruchomości"). Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Według art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału pn. "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Przeprowadzona analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wyraźne odrębności pomiędzy instytucją scalenia i podziału nieruchomości a instytucją podziału nieruchomości. W świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy uprawniona była jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnienia do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Uprawnień takich nie przyznają organowi stanowiącemu gminy ani regulacje zawarte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ani też w ust. 3 tego przepisu. W rezultacie Sąd stwierdził, że Rada Gminy zapisami zawartymi w § 7 ust. 30 pkt 4 uchwały, określając w istocie zasady i warunki podziału nieruchomości, wykroczyła poza przyznany jej przez ustawodawcę zakres kompetencji. Jednocześnie – jak podkreślił Sąd - nasuwa się też wniosek, że omawiane regulacje nie zawierają - wbrew temu co zapisano w zdaniu wprowadzającym do przywołanego przepisu - szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Brak w nich bowiem jakichkolwiek unormowań dotyczących czynności, która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział, tj. scalania nieruchomości.

Wobec powyższych okoliczności Sąd uznał, że w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...] naruszony został przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p., z tego już tylko względu podlega eliminacji z obrotu prawnego w określonej wyżej części.

W świetle powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w pkt I, II i IV sentencji wyroku.

Sąd uznał, że w pozostałym zakresie skarga podlega odrzuceniu wskazując, że dodatkowe zarzuty zawarte w skardze nie zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ zaś warunkiem bezwzględnym skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy jest wezwanie tejże do usunięcia naruszenia prawa, wobec niespełnienia tego warunku w zakresie zarzutów innych niż dot. nieruchomości skarżących – działki gruntu oznaczone nr ew. [...] i [...], skarga podlegała odrzuceniu. Powołując się na treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazał, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego naruszają istotnie interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Również utrwalone orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, że czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów radzie gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Sz 177/10 - LEX nr 668979).

Skoro przedmiot zaskarżenia musi pokrywać się z przedmiotem wezwania, zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący skutecznie mogli wnosić skargę tylko w takim zakresie, jaki obejmowało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast odnośnie do pozostałych zarzutów, podniesionych bez wyczerpania prawem przewidzianego trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w pkt lll wyroku na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Pieszycach, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nadinterpretację tego przepisu i niewłaściwe zastosowanie w stosunku do przedmiotu zaskarżenia i podmiotu skarżącego, uzasadniając podstawę do stwierdzenia m.in. nieważności uchwały jako nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki poprzez niezachowanie zasady proporcjonalności do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia – w odniesieniu do prawa Gminy w zakresie kształtowania swobodnej polityki przestrzennej,

2. art. 9, art. 15 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że brak jest zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Pieszyce Środkowe – Dorotka – Piskorzów Górny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zespołu Miast Dzierżoniów, Bielawa, Pieszyce w stosunku do działek stanowiących własność skarżących nr [...] i [...] obr. [...] w Pieszycach. Jak podkreślił autor skargi kasacyjnej, przepis ten został zmieniony w 2010 r., gdzie dotychczasowy przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagający "zgodności" planu ze studium zastąpiono wyrażeniem "nie narusza ustaleń studium", celem złagodzenia rygorystycznego zapisu w zakresie bezwzględnej "zgodności" planu ze studium, a czego przyczynę ustawodawca wyjaśnił w uzasadnieniu do zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób taki, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Tym samym nastąpiło złagodzenie w zakresie tworzenia planów w odniesieniu do studium, a co Sąd I instancji – pomimo, że wskazuje na zmianę przepisu – to nie stosuje do zaistniałej sytuacji,

3. art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie Sąd zarzuca organowi, iż w świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada uprawniona była jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości – nie posiadała uprawnienia do określenia warunków zasad podziału nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi, iż wskazany zarówno przez Sąd jak i skarżących przepis nie dotyczy przedmiotu zaskarżenia, gdyż zastosowanie ma tutaj – ze względu na to, że są to grunty rolne – ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749). Dodatkowo Sąd I instancji użył jako uzasadnienie postawionego zarzutu naruszenia wskazanego przepisu, na stronie 13 uzasadnienia wyroku, sformułowanie, które stanowi zaprzeczenie pierwszej części zdania do części drugiej, cyt. "w świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy uprawniona była jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnienia do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości (...)" , a tym samym zarzut ten czyni niejasnym i chybionym, bez względu na prawidłowość zastosowania wskazanego przepisu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne.

Nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 9, art. 15 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem wywiódł, że ustalenie w planie miejscowym zakazu zabudowy na działkach, na których odnośne zapisy Studium przewidują jedynie ogólne założenie "ograniczenia rozproszenia zabudowy", narusza obowiązujący porządek prawny. Na powyższe stwierdzenie nie mają wpływu wywody odnoszące się do zmiany legislacyjnej polegającej na zastąpieniu "zgodności" planu ze studium wyrażeniem: "nie narusza ustaleń studium". W dalszym ciągu bowiem organ będąc związany ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego zobowiązany jest kształtować postanowienia planu w sposób wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjęte zaś rozwiązania właściwie umotywować. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje nieważnością planu.

Podkreślić należy, że stopień związania planu ustaleniami studium zależeć będzie w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Plan stanowi bowiem konkretyzację zapisów zawartych w studium, nie zaś ich dowolną interpretację. Uzasadnieniem sprzeczności ustaleń planu miejscowego z rozwiązaniami przyjętymi w studium nie może być zgodność z ustaleniami wynikającymi z poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Jeżeli natomiast organ planistyczny dostrzeże konieczność zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, organ ten powinien dokonać stosownej zmiany studium z zachowaniem trybu uchwalania tego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP uznając, że Sąd I instancji dokonał właściwej oceny postanowień zaskarżonego planu odnoszących się do działek będących własnością skarżących stwierdzając, że wobec zamierzonych w studium celów organ planistyczny dokonał nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącym prawo własności.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który autor skargi kasacyjnej wiąże z nieuprawnionym przyjęciem, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, podczas gdy działki będące własnością skarżących są gruntami rolnymi, a zatem w kwestii ich scalania i podziału zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodzić się należy z podniesionym w skardze kasacyjnej argumentem, że rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do zapisów zaskarżonego planu o warunkach i zasadach scalania i podziału nieruchomości prowadzą do wewnętrznej sprzeczności. Podkreślić należy, że treść uzasadnienia wyroku powinna odzwierciedlać proces badania przez sąd zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu. W niniejszej sprawie Sąd, wskazując na konieczność określenia w planie miejscowym szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości, nie rozpatrzył tej kwestii w kontekście okoliczności badanej sprawy. Określenie bowiem szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd kwestionując zatem stanowisko organu planistycznego powinien przywołać określone argumenty znajdujące oparcie w stanie faktycznym i prawnym terenów objętych planem miejscowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zauważył jedynie brak kauzalnych elementów planu miejscowego, nie wyjaśniając, czy wobec obszaru objętego tym planem ustalanie szczegółowych zasad warunków scalania i podziału nieruchomości było konieczne. Sąd powinien zatem, dokonując oceny zapisów planu odnoszących się do scalania i podziału gruntów, uwzględnić funkcję wiodącą dla danego terenu i dopiero po jej jednoznacznym określeniu ocenić przyjęte w planie rozwiązania. Nie można bowiem uznać, że wobec możliwości wzniesienia na terenach rolnych obiektów mieszkalnych, teren ten traci funkcje rolne. Stwierdzić zatem należy, że Sąd nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie charakterystyki przedmiotowego terenu.

Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że do wewnętrznej sprzeczności doszło również w rozstrzygnięciu zawartym w sentencji wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie bowiem Sąd po rozpoznaniu sprawy uwzględnił skargę stwierdzając nieważność części zaskarżonej uchwały oraz odrzucił skargę w pozostałej części uznając, że nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zostały zawarte w treści pisma stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), warunkiem rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie można jednak podzielić poglądu, jakoby możliwość rozpoznania przez sąd sprawy została zawężona do zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i następnie powtórzonych w skardze. Podkreślić należy, że sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności. Kontrola ta sprawowana jest poprzez ocenę zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania przewidzianej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji, w granicach danej sprawy. Niesformułowanie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wszystkich zarzutów podnoszonych przeciwko uchwale nie zwalnia sądu pierwszej instancji od rozpoznania sprawy co do zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany odnieść się również do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.

Pomimo braku zasadności części podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając charakter stwierdzonych naruszeń, przychylił się do wniosku pełnomocnika organu, który w konkluzji skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.