II SA/Gd 640/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-14	
Data wpływu	2023-07-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Irena Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 59 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Referent Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.450.56.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tuchomie z dnia 8 marca 2023 r. nr RG.6730.31.2021 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego B. P. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
B.P. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 kwietnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Tuchomie z dnia 8 marca 2023 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na działce nr [..], obręb C., gmina T.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wójt Gminy Tuchomie, działając na wniosek P. F., określił warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, budowie zbiorników bezodpływowych na ścieki, budowie studni wraz z hydrofornią oraz wydzieleniu drogi wewnętrznej na działce nr [..], gmina T. ustalając rodzaj i formę zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj.:

a) budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami,

b) budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy do 180 m2 (każdy),

c) realizacja zespołu zabudowy mieszkalnej planowana jest na terenie działki nr [..], której powierzchnia wynosi 3,24 ha,

d) łączna powierzchnia zabudowy w ramach planowanego zamierzenia nie może być większa niż 0,4990 ha (z czego przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia) - zgodnie z §1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zmianami).

Ustalona została także:

- nieprzekraczalna linia zabudowy: w odległości 8 m od działki nr [..] i [...] oraz 6 m od planowanej drogi wewnętrznej w ramach objętej wnioskiem działki nr [..];

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy działki budowlanej na poziomie 8,4 %;

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej mający wynosić 60 %;

- maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosząca 17 m;

- minimalna szerokość elewacji frontowej wynoszącą 8m.

Decyzja określiła także zasady przyszłego podziału działki nr [..] w celu wydzielenia 10 niezależnych działek budowlanych pod warunkiem, że:

- każda z nowo wydzielonych działek budowlanych będzie posiadać bezpośredni dostęp do drogi gminnej lub drogi wewnętrznej;

- minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej wynosić będzie 0,18 ha; 

- nastąpi wydzielenie drogi wewnętrznej, co najmniej 10 m wraz z placem do zawracania i rozszerzeniem od strony drogi gminnej oraz pod teren ujęcia wody;

- zostanie wydzielony teren komunikacji - rezerwy terenowej KD dla potrzeb poszerzenia przylegającej drogi stanowiącej działkę nr [..]; do normatywnej szerokości 10 m.

- w granicach terenu KD nie należy lokalizować ogrodzenia oraz zieleni (tj. drzew i krzewów).

Organ I instancji wskazał, że teren objęty decyzją położony jest w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi", a planowane zamierzenie nie jest kwalifikowane w myśl § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zmianami) jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko; w szczególności planowanej inwestycji nie można określić zgodnie z § 3 pkt. 55 lit.b tiret 1 tego rozporządzenia.

W decyzji zawarto ponadto warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji i inne warunki.

Załącznik do decyzji stanowi mapa w skali 1:1000 oraz analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i zarzucił brak właściwego dostępu działki nr [..] do drogi publicznej. W jego ocenie prowadząca do tej działki droga oznaczona jako działka nr [...] ma szerokość 3 metrów i w świetle przepisów nie ma statusu drogi publicznej. Nadto zarzucił, że decyzja narusza interes osób trzecich, gdyż realizacja inwestycji nastąpić ma pośród należących do skarżącego gruntów rolnych i nie zostały uwzględnione ograniczenia dla przyszłych mieszkańców wynikające z sąsiedztwa gruntów o charakterze rolnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku na podstawie art. 59 i art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.977, dalej u.p.z.p.) oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588, dalej rozporządzenie) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu (pkt 6).

Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o sporządzoną analizę oraz poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia.

Obszar analizowany został wyznaczony na podstawie szerokości frontu działki nr [...] wynoszącego 228 m, w promieniu 684 m (3 krotności szerokości frontu ).

Organ odwoławczy uznał przyjęty przez organ I instancji obszar analizowany za wyznaczony zgodnie z przepisami oraz za prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz wynikające z niej wnioski, co do zgodności zamierzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji i zagospodarowania terenu wynikać ma - w świetle części pisemnej analizy - z nawiązania do działek nr [...] i [..] położonych przy tej samej drodze publicznej dostępnej dla działki nr [...] przez drogę wewnętrzną. Analizując spełnienie zasady sąsiedztwa Kolegium podało, że planowana zabudowa (10 domów) wprowadza odstępstwo od rozproszonego charakteru zabudowy w okolicy jednak takie ustalenia decyzji są do zaakceptowania. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W obszarze analizowanym znajduje się funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą garażowo — gospodarczą. W pobliskim terenie występuje w większości rozproszona zabudowa siedliskami gospodarstw rolnych. Nie wyłącza to jednak ustalenia warunków dla 10 budynków, mając na uwadze obszar podlegający zainwestowaniu i wielkość działek, na których mają te budynki stanąć. W ocenie Kolegium realizacja inwestycji zasadniczo nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie o charakterze typowo rolnym. Dodało Kolegium, że wyznaczony przez organ I instancji obszar analizy obejmuje część pobliskich zabudowań w obrębie wsi C.

Oceniając wyznaczone parametry nowej zabudowy Kolegium oceniło je jako prawidłowe wskazując, że:

- linia zabudowy wyznaczona przez organ I instancji jest zgodna z przepisem § 4 rozporządzenia,

- przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy jest zgodny ze średnim wskaźnikiem ustalonym dla zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym (§5 rozporządzenia wykonawczego); odstępstwo dotyczy zagęszczenia zabudowy, nie naruszając prawa,

- szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; wydana decyzja zachowuje takie ustalenie,

- szerokość elewacji frontowej wyznaczona została zgodnie z § 6 rozporządzenia,

- odnośnie geometrii dachu także ustalenie uznano za prawidłowe.

Decyzja zawiera także podstawowe ustalenia dotyczące organizacji i dostępu do drogi publicznej (drogami wewnętrznymi) działek mających podlegać wydzieleniu. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej nr 211 (za zgodą i na warunkach określonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Bytowie), poprzez drogę stanowiącą działkę nr [...] (za zgodą zarządcy drogi gminnej - Gminy Tuchomie).

Oceniając zamieszczenie w decyzji warunków planowanego podziału nieruchomości Kolegium podało, że zapisy te generalnie nie mogą znajdować się w tego typu decyzji. Cytując stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 24.05.2022r., sygn. akt II OSK 1180/19 Kolegium zaznaczyło, że zapisy w zaskarżonej decyzji nie skutkują bezpośrednio podziałem nieruchomości. Określają natomiast podstawowe parametry działek i obsługi ich komunikacji w sposób uwzględniający również przepis art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zamiar inwestora co do sposobu podziału nieruchomości wyrażony w załączniku graficznym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo powyższego, nie zwalniał od poddania ocenie możliwości podziału działki. Decyzja w sposób ogólny przesądza zasady podziału przedmiotowej działki wskazując jego warunki; nie dzieli jednak nieruchomości przedstawiając jedynie przyszłe warunki podziału (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2022r., II OSK1494/19 oraz z dnia 05.07.2022r., II OSK 2006/19).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zarzut dotyczący braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki nr [...], powiązać należy z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., z którego wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika zdaniem Kolegium, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Podkreślił organ odwoławczy, że oceniany w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej nie oznacza oceny parametrów ani warunków technicznych drogi publicznej czy też parametrów drogi wewnętrznej na terenie inwestycji - działce nr [...]. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje tylko szczegółowo zasady według, których dostęp do drogi publicznej ma być realizowany. Ustalenia w tym zakresie podlegały uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut naruszenia interesu osób trzecich. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów). Z samej istoty tego typu decyzji wynika więc, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody osób trzecich, także właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja czy też nawet właścicieli działek, na których jest ona planowana.

We wniesionej skardze B. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że działka numer [...] posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy droga do przedmiotowej działki (oznaczona geodezyjnie jako działka numer [..]), ma szerokość 3 metrów, a zatem, w świetle bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie ma statusu drogi publicznej. Poza tym wydzielenie na działce numer [...] drogi wewnętrznej nie zmieni powyższych bezspornych okoliczności, ponieważ działka numer [...] nie przylega do drogi powiatowej numer 211, a dzieli je odcinek, w którym po obu stronach działki numer [...], skarżący jest właścicielem, tj. działki oznaczone geodezyjnie jako działki o numerach [...] i [...];

- §15 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez jego niezastosowanie i uznanie, że działka numer [...], posiada dostęp do drogi publicznej, podczas gdy droga do przedmiotowej działki (oznaczona geodezyjnie jako działka numer [...], w szczególności na odcinku, gdzie po obu stronach graniczy z działkami należącymi do skarżącego tj. działki nr [...] i [...], ma szerokość 3 metrów, a zatem, w świetle bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie ma statusu drogi publicznej, i nawet wydzielenie na działce numer [...] drogi wewnętrznej nie zmieni tego bezspornego faktu,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nieustaleniu faktycznej szerokości działki drogowej nr [...], w szczególności na jej odcinku, w którym przebiega pomiędzy działkami należącymi do skarżącego poprzez m.in. oględziny terenu stanowiącego istotę sprawy, w obecności stron postępowania i podmiotów posiadających odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje;

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez całkowite pominięcie zarzutów odwołania, w tym zarzutu opartego na § 15 rozporządzenia mającego niewątpliwie istotne znaczenie w sprawie, oraz niezasadne wskazanie jakoby skarżący wskazywał, że realizacja inwestycji ograniczy korzystanie z sąsiednich gruntów podmiotom trzecim, które wykorzystywane są dla szeroko rozumianych celów rolniczych. Dowodzi to naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z 21 sierpnia 2023 r. stanowisko w sprawie zajął P. F. uznając zarzuty skargi jako niezasadne i wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie inwestora działka przewidziana do realizacji posiada dostęp do drogi publicznej. Parametry techniczne drogi, przez który ten dostęp jest zapewniony, nie mają znaczenia rozstrzygającego na etapie ustalania warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, przewidzianej do realizacji w obrębie inwestycyjnym C., gmina T. na działce nr [...].

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034).

Z powyższych przepisów wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu, który podlegać ma zmianom zagospodarowania.

Zaznaczyć jeszcze należy, że do niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022r.. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 28 kwietnia 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 741 ze zm.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Dodać należy, że w dniu 24 września 2023 r. nastąpiła kolejna zmiana przepisów u.p.z.p. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), jednak ona także w art. 59 ust.1 statuuje, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w kształcie sprzed 3 stycznia 2022 r..

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że obszar przyjęty do analizy w promieniu 684 m od granic działki inwestora został wyznaczony prawidłowo. Nie podziela Sąd natomiast oceny orzekających organów o prawidłowości przeprowadzenia analizy pod kątem przyjętych do porównania nieruchomości. Przede wszystkim analizie powinny zostać poddane wszystkie nieruchomości, które znalazły się w wyznaczonym obszarze. Tymczasem organ I instancji zawęził analizę do dwu zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi, a organ odwoławczy wadliwie to zaakceptował. Cytowany powyżej przepis wprost stanowi o przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, na obszarze analizowanym. Kolegium dostrzegło, że w tym obszarze znalazły się zabudowania wsi C., jednak nie rozważyło w tym zakresie czy istniała podstawa do pominięcia w analizie tych zabudowań. Z analizy wynika, że w obszarze znalazły się także zabudowane działki nr [...]-[...], z racji niewielkiej czytelności mapy nie sposób odkodować czy obszar nie obejmuje także innych nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przyjęcie parametrów istniejącej zabudowy nie może zostać ograniczone tylko do działek dostępnych z tej samej działki drogowej, a musi stanowić średnią z zabudowy wszystkich działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Cecha dostępu do tej samej drogi publicznej nie ma znaczenia.

W ocenie Sądu zabudowania na każdej działce, która choćby fragmentem została ujęta w obszarze analizowanym, winny zostać opisane poprzez określenie parametrów wskazanych w § 4-8 rozporządzenia. Konieczne jest prawidłowe i poddające się weryfikacji ustalenie parametrów istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym.

Objęcie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tylko dwóch działek w obszarze analizowanym z pominięciem innych, także nim objętych, jest błędem dyskwalifikującym analizę i wyciągnięte na jej podstawie wnioski co do kontynuacji funkcji oraz parametrów dla planowanej zabudowy.

Sąd nie podziela stanowiska organów, że dostępne z tej samej drogi dwie zabudowane działki mogą przesądzić o kontynuacji funkcji i spełnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa". Zauważyć trzeba, że zabudowa zlokalizowana na tych działkach to zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkalna towarzysząca zabudowaniom gospodarczym w ramach siedliska rolniczego. W analizie błędnie została ona zakwalifikowana jako mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi.

Wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia.

Tym samym zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwaga ta zdaje się prima facie prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, skoro obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Taka konkluzja byłaby jednak nietrafna. Należy bowiem podkreślić, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Powyższy pogląd został również zaaprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12 www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Głębszej analizy wymaga kwestia uznania planowanej inwestycji jako zgodnej z przepisami odrębnymi przez organ I instancji i zaakceptowania tego stanowiska przez Kolegium. Tytułem wstępu wskazać należy, że planowana inwestycja dotyczy realizacji 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych posadowionych na działce o powierzchni 3,24 ha. Załącznik graficzny do wniosku dowodzi, że inwestor całą działkę nr [...] przewidział do realizacji inwestycji, zaś organ I instancji w analizie oraz decyzji uznał, że w niniejszej inwestycji powierzchnia zabudowy nie przekroczy 0,4990 ha i wywodzi, że okoliczność ta determinuje uznanie, że inwestycja nie może zostać zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium nie zajęło stanowisko wobec tej okoliczności.

Sąd nie podziela argumentacji organu I instancji, ani takiego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że z brzmienia art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, wywieść należy zasadę związania organu treścią wniosku o ustalenie tych warunków dla konkretnej planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor czy ilości tych obiektów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., IV SA/Po 215/21; wyrok WSA w Szczecinie z 2 września 2021 r., II SA/Sz 757/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć również należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Inaczej mówiąc, pomimo związania organu wnioskiem inwestora, uwzględniając zasadę dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ może podpowiedzieć inwestorowi, że złożony jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudniać realizację przedsięwzięcia, dając tym samym stronie szanse, aby lepiej zadbała o swoje prawa (por. wyroki NSA: z 8 września 2021 r., II OSK 1601/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; wyroki WSA w Poznaniu: z 12 lutego 2020 r., akt II SA/Po 1025/19; z 12 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 223/21; z 10 maja 2023 r., II SA/Po 758/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym fakt reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie zwalnia organów administracji z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2 czerwca 2021 r., II SA/Ol 370/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W złożonym wniosku inwestor wskazał na załączniku graficznym do tego wniosku, w jaki sposób będzie rozplanowana zabudowa na projektowanym osiedlu. Z mapy tej wynika, że cała powierzchnia działki została przewidziana do podzielenia i zagospodarowania. W części tekstowej podał, że planowana powierzchnia podlegająca przekształceniu to 4600 m2. Z czego 3000 m2 pod budynkami oraz 1600 m2 pod drogę oraz działkę pod hydrofornie. Organ I instancji wadliwie przyjął, że zsumowanie gruntów tylko pod przewidzianą zabudową stanowi granice kwalifikowania takiej inwestycji do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i załączenia jej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1838), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:

55)zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a)objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

–2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

–4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b)nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

–0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

–2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.

Sięgnąć jeszcze należy do definicji wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, gdzie wskazane jest, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, zlokalizowaną w otulinie parku krajobrazowego Dolina Słupi. Otulina parku krajobrazowego jest wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody i realizacja na jej terenie inwestycji o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha wymaga przeprowadzenia postępowania w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.). Decyzja ta powinna być uzyskana przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Organ I instancji uznaje za powierzchnię zabudowy łączną powierzchnię zabudowy max do 0,4990 ha wywodząc, że tylko taka powierzchnia zostanie zajęta na inwestycję. Pomija tym samym treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także załącznik graficzny, na którym jest zaznaczone, że cała działka podlegać będzie przekształceniom. Nie zostało uzasadnione przez organ I instancji twierdzenie o maksymalnej powierzchni zabudowy do 0,4990 ha. Zdaniem Sądu oprócz gruntu pod zabudowaniami przekształcony będzie grunt pod drogami dojazdowymi, pod ogródki przydomowe, teren planowany na studnie głębinową, teren z wkopanymi zbiornikami bezodpływowymi, pod wiaty śmietnikowe, pod drogę wewnętrzną i plac do zawracania. Akta sprawy nie pozwalają na weryfikację stanowiska, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ani nie pozwala na poznanie sposobu zsumowania powierzchni zabudowy, jakiej dokonał organ I instancji bez dokonania oceny czy w świetle powyżej zacytowanej definicji powierzchni zabudowy inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu w istocie cała powierzchnia zajęta pod budowę osiedla mieszkaniowego utraci charakter gruntu rolnego i wymaga ta okoliczność od organów obu instancji pogłębionej analizy czy nie są spełnione warunki do zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Tego rodzaju związanie oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy winien dokonać analizy, czy inwestycja o określonych we wniosku parametrach spełnia atrybuty narzucone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. I dokonanie takiej analizy winno poddawać się kontroli sądowoadministracyjnej. Organ I instancji uznał, że inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii.

Mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej rozważania w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane przedwcześnie tj. z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje swoje uszczegółowienie w treści art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Z kolei ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu objęta przedmiotową skargą decyzja organu odwoławczego powyższych wymogów nie spełnia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie odniosło się do meritum sprawy, to jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., ograniczyło się jedynie do przywołania przepisów u.p.z.p. stanowiących podstawę prawną ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej (art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy) i do wskazania stanowiska organu I instancji oraz zacytowania szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. W decyzji organu odwoławczego brak jest natomiast jakiejkolwiek samodzielnej oceny co do poprawności i kompletności złożonego wniosku (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.), sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistyczno – architektonicznej, czy też spełnienia przez inwestycję zgodności z przepisami odrębnymi i konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W decyzji odwoławczej nie został przedstawiony stan sprawy, ani stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości przyjęcia, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zastanej, prawidłowości określenia parametrów przyszłej zabudowy, oceny czy wszystkie określone przez organ I instancji wymagania znajdują uzasadnienie w przepisach prawa oraz czy dopuszczenie podziału terenu objętego wnioskiem ze wskazaniem zasad może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Rozpatrzenie odwołania w powyższy sposób w ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę, gdyż skutkowałaby bezpodstawnym stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie występuje w charakterze organu odwoławczego zobowiązanego do merytorycznego rozpoznania sprawy "na nowo", a zakres toczącego się przed nim postępowania ograniczony byłby przez ściśle skonkretyzowane zarzuty odwołania skarżącego. Obowiązkiem organu odwoławczego, w tej konkretnej sprawie, jest ponowne merytoryczne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia na wniosek inwestora warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dokonaniem pełnej oceny spełnienia wszystkich warunków i odniesienia się do całości zarzutów odwołania. Organ odwoławczy nie sprostał temu zadaniu.

Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, mające w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z obrotu prawnego.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego w kwestii braku dostępu działki, na której planowana jest inwestycja, do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Wadliwie upatruje skarżący w braku spełnienia przez działkę drogową nr [...] parametrów drogi publicznej jako prowadzącą do wniosku, że dostęp do drogi nie istnieje. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nawet jeśli aktualnie istniejąca droga jest w ocenie skarżącego za wąska nie może stanowić ta okoliczność podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej nr 211 (za zgodą i na warunkach określonych przez Zarząd Dróg Powiatowych w Bytowie), poprzez drogę stanowiącą działkę nr [...] (za zgodą zarządcy drogi gminnej - Gminy Tuchomie). Właściciele dróg wyrazili zgodę na dojazd do terenu inwestycji. Powoduje to, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się do obaw skarżącego co do potencjalnie mogących występować niedogodności pomiędzy planowanym osiedlem domów jednorodzinnych a okolicznymi gruntami rolnymi to tego rodzaju okoliczności nie mają znaczenia przy określaniu warunków zabudowy. Jest to wstępny etap procesu inwestycyjnego, gdzie w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor poprzez decyzje o warunkach zabudowy uzyskuje informację czy inwestycja w zaplanowanym przez niego kształcie może na określonym terenie powstać. Natomiast sam proces realizacji następuje dopiero na kolejnym etapie jakim jest wystąpienie o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, gdzie szczegółowo właściwy organ rozważy i oceni poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Rozpatrując ponownie wniosek inwestora organy administracji publicznej zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu inwestycji. Wójt zadba o to, aby ponownie przeprowadzona analiza była wykonana prawidłowo. W analizie należy uwzględnić całą działkę inwestycyjną, a także wszystkie parametry obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym bez względu na to, czy działki mają dostęp do tej samej drogi publicznej czy nie. Organy obu instancji rozważą także czy nie należy zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zawrą w wydanej decyzji tylko te ustalenia, jakie wynikają z u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy Tuchomie z dnia 8 marca 2023 r. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a..