Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi L. S.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia należnej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. S.-L. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2024 r. Burmistrz [...], po przeprowadzeniu w okresie od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. czynności kontrolnych wobec L. S. - prowadzącej Niepubliczne Przedszkole [...] w [...], powołując się na art. 251 ust. 1, art. 252 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 6 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), art. 104 § 1, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), art. 17 ust. 3, art. 33, art. 35-36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm.), określił prowadzącej przedszkole przypadające do zwrotu do budżetu Gminy [...] kwoty dotacji w wysokości 103.662,60 zł - jako dotacji pobranej w roku 2022 w nadmiernej wysokości oraz w wysokości 35.447,44 zł - jako dotacji wykorzystanej w roku 2022 niezgodnie z przeznaczeniem, nakazując jednocześnie ich zwrot wraz z odsetkami na rachunek bankowy Gminy.

Uzasadniając decyzję Burmistrz [...] wskazał, iż warunki udzielania dotacji w roku 2022 określała uchwała nr XLVI/360/2018 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy [...] dla niepublicznych szkół podstawowych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. Na podstawie § 2 pkt 3 tejże uchwały L. S. składała na druku stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały "Informację dotyczącą liczby uczniów (...)" zawierającą liczbę uczniów jednostki według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. Z ustaleń z kontroli wynika, iż w złożonych w roku 2022 informacjach zawyżona została (łącznie o 77, podana w rozbiciu na poszczególne miesiące) liczba wychowanków przedszkola według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca.

Organ przedstawił przypadki 18 uczniów mających całomiesięczne nieobecności (od jednego do pięciu miesięcy), zaznaczając, iż w 90 % przypadków uczniowie ci po absencji nie pojawiali się już w przedszkolu. Wskazał także przypadki 3 uczniów, którzy nie posiadali żadnych wpisów do dzienników zajęć oraz wyszczególnił 39 uczniów wskazanych do uzyskania dotacji niezgodnie z zapisami uchwały, tj. nieobecnych w przedszkolu w pierwszym dniu roboczym danego miesiąca.

Burmistrz zwrócił uwagę na poglądy judykatury wedle których obowiązek podawania liczby uczniów według stanu na określony przez organ dotujący pierwszy dzień roboczy miesiąca, w którym udzielana jest dotacja, nie wykracza poza regulacje art. 34 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21), a także te wedle których czasowa, chwilowa nieobecność dziecka nie uzasadnia obowiązku zwrotu przyznanej dotacji, jednakże brak stałego uczestnictwa dziecka w zajęciach prowadzonych w placówce stanowi już podstawę do jej zwrotu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 506/17).

Organ podkreślił, że z dokumentów przedłożonych w trakcie kontroli, w oparciu o które ustalona została liczba uczniów faktycznie uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola [...] w [...], wynika, że organ prowadzący przedszkole z pełną świadomością pobierał dotacje w nadmiarze, tj. na dzieci, które nie były faktycznie w przedszkolu w dniu określonym w § 2 pkt 2 uchwały nr XL\/l/360/2018, tj. w pierwszym dniu roboczym danego miesiąca oraz na dzieci, które nie uczęszczały do przedszkola w danym miesiącu w 2022 roku ani jednego dnia. Burmistrz zwrócił uwagę na nagminne korygowanie przez prowadzącą przedszkole informacji miesięcznych i wskazywanie w korektach zwiększonej liczby dzieci do objęcia dotacją, przy braku zależności pomiędzy treścią przekazywanych organowi informacji o uczniach do poboru dotacji, a odnotowywaną obecnością w dzienniku zajęć. Strona kierowała się wyłącznie okresem zapisu trwania umowy z rodzicem dziecka, a nie jego faktycznym uczestnictwem na zajęciach.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem przez Burmistrza [...], że L. S. pobrała dotację w nadmiernej wysokości na łączną kwotę 103.662,60 zł (w tym 55.926,22 zł na uczniów bez orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego oraz 47.736,27 zł na uczniów z takimi orzeczeniami). Organ przywołał dyspozycję art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a także art. 252 ust. 1 ww. ustawy, na mocy którego dotacje pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się w dalszej kolejności do stwierdzonego w trakcie kontroli wykorzystania przez prowadzącą przedszkole dotacji na rok 2022 niezgodnie z jej przeznaczeniem, Burmistrz zwrócił uwagę, iż w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustawodawca w sposób generalny określił zakres zadań, które mogą zostać sfinansowane w ramach przekazywanej dotacji, wymieniając wśród nich kształcenie, wychowanie i opiekę, co - zdaniem organu dotującego - uwzględnia wydatki związane z realizacją zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, czyli "całą podstawową działalność jednostki dotowanej".

Kierując się powyższym Burmistrz [...] stwierdził, że L. S. wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 35.447,44 zł, w tym na szkolenia organu prowadzącego w kwocie 6.197,00 zł, zakup zmywarki w kwocie 1.584,97 zł, zakup piekarnika w kwocie 1.379,97 zł, hosting strony przedszkola w kwocie 973,42 zł, wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla dwóch byłych pracownic przedszkola w kwocie 5.312,08 zł, a także na wynajem magazynu w kwocie 20.000,00 zł.

Szczególną uwagę w trakcie kontroli wzbudziło wydatkowanie gotówkowo kwoty 20.000 zł środków dotacyjnych na wynajem oddalonego o około 20 km od przedszkola lokalu magazynowego, uzasadnianego przez stronę na różnych etapach postępowania koniecznością przechowywania sprzętu sensorycznego, sprzętu gabarytowego, leżaków dla maluszków, stojaków do choinek, ozdób choinkowych, grilla i sprzętu na plac zabaw. Organ podkreślił, że strona nie wyjaśniła jaki sprzęt terapeutyczny i dlaczego został zmagazynowany i nie służył w terapii uczniów. Powyższe skutkowało uznaniem, że wydatek ten nie realizuje celów określonych w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Burmistrz zakwestionował także prawidłowość wydatkowania dotacji na szkolenia z zakresu prawa oświatowego, zmian podatkowych, aktualizacji i zasad poboru dotacji jako niestanowiące zadań "dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych jednostki oświatowej", a służące - niepodlegającemu finansowaniu z dotacji - nabyciu umiejętności zarządzania placówką oświatową. Za niecelowe, niegodne z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organ uznał także zakup zmywarki i piekarnika, w sytuacji, gdy przedszkole korzysta z cateringu, a także opłacenie hostingu, gdy przedszkole nie posiada swojej strony, lecz korzysta z konta na Facebooku, jak również dokonanie wypłaty z tych środków ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla odchodzących pracowników.

Końcowo Burmistrz podkreślił, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstało z mocy prawa stosownie do treści przepisu art. 21 § 1 pkt 1 w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.), a decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

W odwołaniu z dnia [...] października 2024 r. od powyższej decyzji L. S., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, sformułowała zarzuty naruszenia m.in.:

1) art. 252 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych - poprzez pominięcie przy określaniu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem faktu, iż kwota dotacji uznana jako pobrana w nadmiernej wysokości obliguje organ dotujący do pomniejszenia kwoty dotacji podlegającej rozliczeniu,

2) art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - poprzez błędne nakazanie zwrotu części dotacji oświatowej z tytułu pobrania jej w nadmiernej wysokości, podczas gdy dotacja na ucznia przedszkola jest należna na każde dziecko zapisane do przedszkola, a dla prawidłowości pobrania dotacji nie ma znaczenia obecność dziecka w przedszkolu (placówka nie ma żadnego realnego wpływu na frekwencję dziecka, np. z uwagi na chorobę, wakacje, okoliczności losowe, jednostronne decyzje rodziców),

3) art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych - poprzez nałożenie obowiązku zwrotu dotacji oświatowej, podczas gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy nie pozwalają przyjąć, że udzielona dotacja oświatowa została pobrana w nadmiernej wysokości,

4) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia - poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia okoliczności sprawy, w tym zasadności sfinansowania z dotacji oświatowej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, najmu powierzchni magazynowej, szkoleń, zakupu piekarnika i zmywarki oraz opłacenie hostingu, jak również oddalenie wniosków dowodowych o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków (rodziców dzieci).

Odwołująca się zarzuciła nadto dokonanie przez Burmistrza [...] błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, skutkującej przyjęciem, że prowadząca przedszkole nie mogła z dotacji oświatowej sfinansować ww. wydatków, podczas gdy były one kwalifikowalne do pokrycia dotacją oświatową.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2025 r. decyzję organu I instancji uchyliło w części dotyczącej ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej w roku 2022 niezgodnie z przeznaczeniem, określając ją na kwotę 30.135,36 zł, a w pozostałej części decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2024 r. utrzymało w mocy.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że dotacje pobrane przez odwołującą się w roku 2022 były dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, a więc podlegającymi zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także - w określonej części - wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem podlegające zwrotowi na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że prowadząca przedszkole nie przedłożyła dowodów wpłat czesnego za pobyt i nauczanie dzieci w przedszkolu, tj. opłaty stałej niepodlegającej zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu (zgodnie z § 36 ust. 2 statutu placówki), mimo iż organ I instancji zwracał się o przedłożenie dokumentów, z których miałoby jednoznacznie wynikać, które dzieci uczestniczyły w zajęciach. Zgromadzone jednakże w toku czynności kontrolnych dokumenty pozwoliły na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, ile i które dzieci w poszczególnych miesiącach roku 2022 faktycznie uczęszczały do kontrolowanego przedszkola.

Kolegium podkreśliło dalej, że termin każdy uczeń, o jakim stanowi art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, musi być rozumiany jako podmiot, który na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a którego nieobecność nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności placówki.

Organ II instancji zaznaczył, że uchwała Rady Gminy [...] uzależnia przyznanie dotacji od złożenia informacji o liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca, która to liczba stanowi podstawę ustalenia dotacji za dany miesiąc, niezależnie od tego jakie zmiany w zakresie liczby uczniów wystąpią w jego trakcie. Zobowiązanie strony uchwałą do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów wg stanu na ten dzień, wskazanie terminu jej złożenia do piątego dnia miesiąca, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Ponieważ wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki, jednostka samorządu terytorialnego - dla prawidłowej realizacji zadań oświatowych - musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Ustalenie więc w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie, informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. To organ prowadzący placówkę powinien ustalić i zorganizować takie wewnętrzne zasady jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień pierwszego każdego miesiąca.

Kolegium uznało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że L. S. pobrała dotację w kwocie 103.662,60 zł w nadmiernej wysokości. W ocenie Kolegium zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji wnioskowanego przez stronę dowodu w postaci przesłuchania rodziców wskazanych dzieci, nie może być oceniany negatywnie w kontekście pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów, które jednoznacznie wskazują na pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do zobowiązania odwołującej się do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organ II instancji zaznaczył, że środki z dotacji oświatowej beneficjent zobligowany był spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a zatem każdy wydatek, który został pokryty z dotacji winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z ww. przepisem. Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkół i innych placówek oświatowych "ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków placówki".

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że L. S. wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem na wynajem lokalu magazynowego w miejscowości [...] (podczas gdy bliżej nieokreślony sprzęt mający służyć terapii dla dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego winien służyć tejże terapii, a nie być magazynowany w oddaleniu od siedziby przedszkola), na szkolenia organu prowadzącego (jako niepodnoszący kwalifikacji zawodowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki), zakup zmywarki i piekarnika (gdy przedszkole korzysta z cateringu dostarczanego przez jednostkę zewnętrzną), a także hosting strony internetowej przedszkola (w sytuacji, gdy Przedszkole posługuje się w Internecie wyłącznie kontem na portalu społecznościowym "Facebook").

Kolegium, odmiennie niż organ I instancji, zakwalifikował z kolei jako wydatek z art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla dwóch byłych pracownic przedszkola.

Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. L. S., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu odwoławczego, powielając w niej zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które uzupełniła o zarzucane Kolegium naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o nakazaniu zwrotu dotacji w sytuacji, w której przepis art. 252 ustawy o finansach publicznych stanowi podstawę do wydania decyzji wyłącznie o określeniu wysokości dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

2) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 15 § 1 k.p.a. - upatrywane dodatkowo w zaniechaniu dokonania oględzin lokalu magazynowego w miejscowości [...] na okoliczność wykorzystywania lokalu przez placówkę na cele magazynowe,

3) art. 33 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - poprzez błędne przyjęcie, że dotacja nie przysługuje na dzieci, które zostały zapisane do przedszkola po pierwszym dniu miesiąca.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiadając na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, na mocy którego dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), a także dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia wyżej wskazanych okoliczności. Zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 ww. ustawy). Warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższych przesłanek, przy czym ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego sprawy, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1453/19)

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny prawidłowości określenia wobec skarżącej kwoty dotacji pobranej w roku 2022 w nadmiernej wysokości, tytułem wprowadzenia zaznaczyć należy, że konstrukcja prawna podstawy przyznania dotacji niepublicznym przedszkolom oparta jest wyłącznie na kryterium podmiotowym, tj. ilości uczniów w przedszkolu, na co wskazuje treść przepisu art. 17 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez organ I instancji), na mocy którego przedszkole spełniające wyszczególnione w tymże przepisie warunki, otrzymuje z budżetu gminy na każdego ucznia (którym - stosownie do art. 2 pkt 33 - jest m.in. dziecko korzystające z wychowania przedszkolnego) dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Co istotne, w przywołanym przepisie ustawodawca nie przewiduje dodatkowych kryteriów, warunków odnoszących się do samego ucznia, od których uzależniona jest wypłata dotacji, jak ma to chociażby miejsce w stosunku do uczniów szkół niepublicznych, w których - co ważne - nawet nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, gdzie warunkiem przyznania dotacji jest uczestnictwo ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (art. 26 ust. 2 ww. ustawy).

Zaznaczenia również wymaga, że przekazanie dotacji z art. 17 na każdego ucznia przedszkola jest wyrazem realizacji ustawowego, przewidzianego w art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 900) zadania własnego gminy, jakim jest zapewnienie warunków do korzystania przez dzieci w wieku 3-5 lat z prawa do wychowania przedszkolnego w przedszkolu (ust. 6), czy też warunków do realizacji obowiązku odbycia przez dziecko w wieku 6 lat rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu (ust. 4). Stosownie do art. 31 ust. 9 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, omawiane zadanie wykonywane jest przez gminę m.in. przez zapewnienie dziecku możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w położonym na obszarze gminy niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Uwzględniając powyższe regulacje zdaniem Sąd brak jest podstawy prawnej do nieobejmowania dotacją, o której mowa w art. 17 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, wbrew treści tego przepisu, każdego ucznia przedszkola w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy, który korzystanie z wychowania przedszkolnego rozpoczął po pierwszym dniu roboczym danego miesiąca, do czego de facto sprowadza się stanowisko organu jednostki samorządu terytorialnego, a co w konsekwencji prowadziłoby do przerzucania na prowadzących niepubliczne przedszkola kosztów realizacji nałożonego na gminę jej zadania własnego zapewnienia dzieciom w wieku 3-6 lat warunków do korzystania z wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu mimo iż zapisy uchwały nr XLVI/360/2018 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy [...] dla niepublicznych szkół podstawowych o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania) nakładają na organ prowadzący przedszkole obowiązek złożenia informacji o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy każdego miesiąca (§ 2 pkt 2), na którą następnie udzielana jest dotacja (§ 2 pkt 3) to dotacja ta winna również objąć uczniów przedszkola, którzy status ten nabyli w kolejnych dniach miesiąca. W judykaturze zaznacza się, że postanowienia uchwał w analogicznym przedmiocie nie modyfikują ustawowych zasad przyznawania dotacji wynikających z art. 17 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i niedopuszczalna jest wykładnia ingerująca w zasadę ustawową. Postanowienia uchwały stanowią podstawę (niewyłączną) do dokonania dalszych obliczeń należnej dotacji przez organ administracyjny, która jednak powinna odpowiadać standardom art. 17 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1072/21). W orzeczeniu dotyczącym skargi na "uchwałę dotacyjną", w zakresie odnoszącym się do przywołanej powyżej w ramach analogii dotacji z art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, warunkowanej procentowym udziałem ucznia w zajęciach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu uchwały, który służy naliczeniu dotacji na dany miesiąc, nie pozbawiając prawa do uzyskania dotacji na uczniów, którzy nabyli ten status po pierwszym roboczym dniu miesiąca i nie wykracza poza powołane regulacje zawarte w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Z jej przepisów nie wynika bowiem, aby uczeń (słuchacz) musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca. W takiej sytuacji dochodziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ prowadzący szkołę byłby pozbawiony dotacji na ucznia zapisanego do szkoły po pierwszym dniu danego miesiąca (por. wyrok z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1328/22).

Przechodząc od powyższych, ogólnych ocen prawnych do kontroli prawidłowości uznania przez orzekające w sprawie organy, iż skarżąca w roku 2022 pobrała dotację w nadmiernej wysokości wskazać należy, iż Burmistrz [...] błędnie - powołując się na zapisy uchwały - jako mającej, wedle tego organu, wymagać faktycznej obecności dziecka w przedszkolu w pierwszym dniu roboczym miesiąca, wyłączył z należnej skarżącej dotacji m.in. dzieci, których nieobecność w pierwszym dniu roboczym miesiąca była chwilowa i nie wiązała się z rezygnacją z korzystania z wychowania przedszkolnego w kontrolowanym przedszkolu. Kolegium konwalidując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia tenże błąd organu I instancji i wskazując, iż uczniem jest podmiot, który na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji z udziału w działalności placówki, zaniechało jednakże - w zgodzie z art. 77 k.p.a. - przeprowadzenia samodzielnej analizy zgodności przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji listy dzieci ze znajdującym się w aktach sprawy szczegółowym wykazem, w którym dla wymienionych z imienia i nazwiska wszystkich uczniów przedszkola w rozbiciu na każdy miesiąc 2022 roku odnotowana została obecność m.in. na pierwszy dzień roboczy każdego miesiąca wraz z informacjami o dacie zapisu do placówki. Już pobieżna ocena tego zestawienia wskazuje na wymagające dokładnego przeanalizowania i skorygowania nieprawidłowości wydanych w sprawie decyzji. I tak, dla przykładu odnotować należy wymienionego na str. 8 decyzji organu I instancji w pkt 1 i w pkt 5 listy uczniów nieobecnych w przedszkolu w pierwszym dniu roboczym miesiąca (łączna liczba pozycji 39) - ucznia P. K. (rodzaj niepełnosprawności - autyzm) zapisanego do przedszkola od dnia 2 listopada 2021 r., wskazanego jako obecnego od dnia 7 stycznia, a następnie od dnia 14 marca (z dotacją na tego ucznia określoną w tabeli na str. 12 decyzji jako nadmierną w miesiącu styczniu i marcu w kwotach 4.705,03 zł na każdy miesiąc). Zaprezentowany przykład pokazuje, iż w nadmiernych dotacjach zaakceptowanych przez organ odwoławczy uwzględnieni zostali uczniowie, których nieobecność w placówce w pierwszym dniu roboczym była niewątpliwie chwilowa i nie oznaczała rezygnacji rodziców z objęcia dziecka wychowaniem przedszkolnym. Nieprawidłowości obejmują także listę, w której ujęci zostali uczniowie mający całomiesięczne nieobecności (liczba pozycji 18), której porównanie ze znajdującym się szczegółowym wykazem wskazuje na błędne wykluczenie z dotacji uczniów, którzy po tych nieobecnościach uczęszczali w dalszym ciągu do przedszkola, jak i uczniów, którzy korzystali z przerw wakacyjnych.

Za ugruntowanym orzecznictwem przypomnieć w tym miejscu należy, że okresowa nieobecność dziecka, spowodowana choćby przerwą wakacyjną czy chorobą, nie powoduje utraty statusu ucznia przez to dziecko, zatem przedszkole, które nie skreśliło tego dziecka z listy uczniów zachowuje prawo do dotacji także za okres takiej krótkotrwałej nieobecności (por. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1711/21, z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. II GSK 1182/15, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12). Za prawidłowością stanowiska o przysługującej prowadzącej przedszkole dotacji na ucznia także w miesiącach wakacyjnych przemawia nadto ponowne zastosowanie rozumowania per analogiam poprzez odniesienie do dotacji z art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, która przysługuje szkole niepublicznej (nierealizującej nawet obowiązku szkolnego) w miesiącach lipcu i sierpniu na każdego ucznia spełniającego w miesiącu czerwcu warunek wymaganej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Nie oznacza to oczywiście, że w każdym przypadku dotacja przysługuje na dzieci do dnia 31 sierpnia każdego roku, jeżeli na taki okres są zawarte z ich rodzicami umowy. Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej nie uzasadnia bowiem otrzymywania dotacji, jeśli w rzeczywistości nie dochodzi do faktycznego uczęszczania przez dziecko do placówki (por. wyrok NSA z 19 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 1143/23).

Powyższe wskazuje na konieczność dokonania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ponownej analizy sytuacji w przypadku każdego ucznia, który wskazany został przez organ I instancji jako uczeń niekwalifikujący się do objęcia dotacją, przy czym dla oceny ciągłości korzystania z wychowania przedszkolnego nieodzowne może się okazać także sięgnięcie do danych z końca roku 2021 oraz początku roku 2023.

Kończąc wątek dotacji mającej być pobranej w nadmiernej wysokości zaznaczyć trzeba, że uwzględnienie w sprawie zaprezentowanej sądowej oceny prawnej dotyczącej zasad przyznawania dotacji, przy jednoczesnej wystarczalności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czyni zbędnym przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków (rodziców uczniów), jak domagała się tego skarżąca na każdym etapie postępowania administracyjnego, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wystarczające do skontrolowania, czy dzieci zostały objęte wychowaniem przedszkolnym są dzienniki zajęć, a wydatkowanie dotacji powinno być zawsze tak udokumentowane przez podmiot dotowany, aby organ dotacyjny mógł dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji w ramach kompetencji przyznanych mu przepisem art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Odnośnie do stwierdzenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, iż skarżąca niezgodnie z przeznaczenie wykorzystała, w ramach przyznanej jej w roku 2022 dotacji, kwotę 31.135,36 zł, Sąd uznał słuszność stanowiska organów o niecelowości najmu powierzchni magazynowej. Nie podzielił natomiast poglądu organów kwestionujących kwalifikowalność do dotacji wydatków poniesionych na szkolenie prowadzącej przedszkole oraz zakup sprzętu kuchennego. Wydatek na hosting - w świetle uwag organów o nieposiadaniu przez przedszkole na dzień kontroli własnej strony internetowej i korzystaniu przez beneficjentkę dotacji wyłącznie z serwisu bezpłatnego - wymagać będzie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, przyznawane samorządowym przedszkolom dotacje, o których mowa w przywołanym wcześniej art. 17, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki i mogą być wykorzystane wyłącznie na wskazane w tym przepisie cele. Za orzecznictwem podkreślić należy, że w kontroli ich wykorzystania nie można tracić z pola widzenia tego, że stanowią one środki publiczne, te zaś pozyskiwane są w głównej mierze z danin publicznych, w tym z podatków (art. 5 ust 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). W ustawowej definicji dotacji jest mowa o środkach podlegających szczególnym zasadom rozliczania i które przeznaczone są na zadania publiczne. Powyższe oznacza więc, że dotacja nie jest przewidziana na użycie jej w dowolny sposób, lecz zarówno jej przekazanie, jak też wykorzystanie winno pozostawać w ścisłym związku z zadaniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1438/22).

Sąd uznał, iż w zakresie zadania publicznego, mającego obejmować kształcenie, wychowanie i opiekę, na który skarżąca w roku 2022 otrzymała - według zapisów protokołu z kontroli z dnia [...] września 2023 r. - łączną dotację w wysokości 541.660,06 zł, nie mieści się już prima facie wydatkowanie wysokich środków publicznych (w wysokości 20.000 zł) na najem powierzchni magazynowych. Abstrahując od oddalenia "magazynu" od siedziby przedszkola, brak jest uzasadnienia - jak słusznie uznały organy - dla magazynowania bliżej nieokreślonego sprzętu, który w założeniu winien służyć uczniom i pozostawać do ich dyspozycji w siedzibie przedszkola. Uzasadnienia dla celowości ponoszenia przez przedszkole tak wysokiego kosztu nie może stanowić także wskazywana przez prowadzącą przedszkole konieczność przechowywania w magazynie ozdób świątecznych, czy grilla.

Odnosząc się do pozostałych, zakwestionowanych w kontrolowanym postępowaniu wydatków prowadzącej przedszkole wskazać trzeba, iż wśród celów, na które może być wykorzystana dotacja ustawodawca w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wyszczególnił sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, wśród których uwzględniono: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1), zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej (pkt 4), a także wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych (pkt 5).

Z uwagi na możliwość objęcia dotacją kosztów obsługi administracyjnej, w tym prawnej, Sąd za zgodne z celami dotacji uznał więc wydatkowanie środków na usługi świadczone - według faktur w formie doradztwa prawnego lub szkoleń - na rzecz prowadzącej przedszkole przez adw. B. P.. Przedszkole ma obowiązek zorganizować własny aparat w taki sposób by placówka funkcjonowała prawidłowo, korzystając w tym zakresie także z usług podmiotu zewnętrznego np. w zakresie odpowiednich szkoleń.

Z kolei zachowaniu higienicznych warunków wychowania i opieki służył, zdaniem Sądu, zakup i montaż zmywarki do mycia naczyń. Na konieczność samodzielnego mycia w przedszkolu naczyń po posiłkach (mimo korzystania z usług cateringowych) zwracała uwagę skarżąca w skierowanych do organu I instancji zastrzeżeniach z dnia [...] września 2023 r. do protokołu kontroli, jak i w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2023 r. na wystąpienie pokontrolne. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania celowości jej zakupu w ramach przyznanej dotacji. Z analogicznych powodów dotacją objęty mógł także zostać zakup piekarnika, w którym strona może podgrzewać uczniom przygotowane przez podmioty zewnętrzne posiłki, jak i - co podnoszone było w ww. pismach - organizować dla podopiecznych (w ramach realizacji programów wychowawczo-profilaktycznych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) "wydarzenia typu kuchcikowo". Zarówno zakup zmywarki, jak i piekarnika mieści się dodatkowo w skonkretyzowanej w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych grupie wydatków na zakup środków trwałych.

Wobec stwierdzonego w trakcie przeprowadzonej w miesiącach wakacyjnych roku 2023 kontroli faktu nieposiadania przez przedszkole (na dzień kontroli) własnej strony internetowej i korzystania wyłącznie z bezpłatnego serwisu społecznościowego, rolą organów będzie przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych celem wyjaśnienia co dokładnie kryło się pod opłaconą z dotacji w roku 2022 usługą "hostingu serwera poczty" (pozycja nr 12 tabeli nr 3 protokołu kontroli). Przypomnieć należy, że przepisy nie zabraniają, czy też nie ograniczają prawa dotującego organu do pozyskiwania dodatkowych informacji z innych źródeł, aniżeli prowadzona przez beneficjenta dotacji dokumentacja. Nie wyłączają także w tych postępowaniach przepisu art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ zawsze może zwrócić się do kontrolowanego podmiotu o dodatkowe wyjaśnienia lub dowody potwierdzające zasadność wydatkowania dotacji.

Końcowo jeszcze Sąd za błędne uznał stanowisko skarżącej, podtrzymane także przez jej pełnomocnika na rozprawie, iż przy określaniu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem "organy pominęły, iż kwota dotacji uznana jako pobrana w nadmiernej wysokości obliguje organ dotujący do pomniejszenia kwoty dotacji podlegającej rozliczeniu". W analizowanym przypadku pomniejszenie kwoty dotacji pobranej w nadmiarze od kwoty dotacji udzielonej w ogóle (541.660,06 zł) nie może wpływać na ograniczenie w zakresie egzekwowania zwrotu do budżetu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem. Każdy z przewidzianych w art. 252 ust. 5 przypadków powodujących obowiązek zwrotu części z dotacji, stanowi niezależny od siebie tytuł do zwrotu, a jedyne ograniczenie stanowi w tym przypadku wysokość, wyczerpywalność udzielonej dotacji. Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia - poprzez sformułowanie w rozstrzygnięciu decyzji również nakazu zwrotu spornych dotacji - przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wobec stwierdzenia, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2025 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2024 r. naruszają przedstawione powyżej, ocenione odmiennie przez Sąd przepisy prawa materialnego, jak i przepisy procedury administracyjnej (wobec stwierdzonych nieprawidłowości w rozpoznaniu zgromadzonego materiału dowodowego, a ściśle wykazu z całkowitą frekwencją uczniów oraz odnotowanymi w niej datami obowiązywania umów z ich rodzicami), Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku orzekł o ich uchyleniu.

Dalsze procedowanie w sprawie uwzględniać musi konkluzje wypływające wprost z zaprezentowanej powyżej oceny prawnej, rzutującej również na stwierdzone nieprawidłowości w postępowaniach organów obu instancji. Z konkluzji tych wynikają wiążące Burmistrza [...] wskazania co do dalszego w sprawie postępowania.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej kwoty 7.417 zł złożyły się: wpis sądowy od skargi w wysokości 2.000 zł (§ 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5.400 zł (§ 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 215) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa w wysokości 17 zł .