II SA/Bd 701/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-09-10	
Data wpływu	2014-07-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Anna Klotz
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 97 par. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2014r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ...maja 2014 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku oddala skargę.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia ... 2014 r. (znak: ...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi na budynek mieszkalno-usługowy z gabinetem stomatologicznym, realizowanego na terenie działki nr ..., położonej w miejscowości R. przy ul. W. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu ... 2011 r. do PINB w L. wpłynęło postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... 2011 r. wyłączające PINB w R. od prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowej inwestycji A. i D. H. Jako organ właściwy do dalszego prowadzenia sprawy został wyznaczony PINB w L.. Czynności kontrolne robót ww. inwestycji, dokonane ... 2012 r., wykazały istotne odstępstwa od ustaleń pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi z dnia ... 2005 r. (nr ...) wydanego przez Starostę R., oraz zmienionego w roku 2007. Ujawnione niezgodności polegały na zmianie podstawowych parametrów technicznych budynku tj. kubatury, powierzchni użytkowej, powierzchni zabudowy oraz wysokości, co zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W wyniku stwierdzenia braku stosownej zgody organ nadzoru został zobligowany do wszczęcie postępowania naprawczego zgodnie z art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Postępowanie naprawcze objęło podcień na kondygnacji parterowej, część pierwszego piętra (dwa pokoje i jeden przedpokój od strony południowo-wschodniej o łącznej powierzchni użytkowej 60,2 m2, natomiast zakres robót obejmujących przebudowę części pomieszczeń usługowych na usługowe z gabinetem stomatologicznym znajdujących się na kondygnacji parterowej oddano do użytkowania w dniu ... 2006 r., na mocy decyzji PINB w R., znak: .... W dniu ... 2013 r. inwestor złożył projekt budowlany zamienny uwzględniający dokonane zmiany. Dalsze czynność PINB w L. uniemożliwiła bezczynność Starosty R. w sprawie wydania decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z ... 2005 r., nr ... oraz decyzji zmieniającej z ... 2007 r., nr .... W trakcie oczekiwania PINB w L. otrzymał informacje o zaistnieniu nowych okoliczności w sprawie, które mają istotny wpływ na dalsze postępowanie i obligują nadzór do zawieszenia przedmiotowego postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Nową istotną okolicznością na jaką powołał się organ jest wszczęcie przez PINB w R. postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej na terenie nieruchomości nr ... w miejscowości R., przy ul. W., która stanowi podstawę przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi.

Zdaniem organu ww. zdarzenie prawne, mimo, że przejściowe to uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania w PINB w L. z uwagi na brak możliwości prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i uzasadnia zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ, gdyż stanowi zgodnie z art. 97§1 pkt 4 podstawę obligatoryjnego zawieszenia. Organ wskazał, że zawieszenie oparte na przywołanej podstawie prawnej jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowe zagadnienie wstępne, w którym zostanie wydane orzeczenie merytoryczne przez inny organ będzie stanowić podstawę rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie prowadzonej w PINB w L.. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, toczącego się na podstawie art., 48 ustawy prawo budowlane, gdy brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości stwierdzenia czy obiekt zostanie zalegalizowany. Niemożność zalegalizowania obiektu pociągnie za sobą niemożność zatwierdzenia projektu zmiennego, złożonego przez inwestora. W związku z powyższym organ stwierdził, że niezbędne jest zawieszenie postępowania, gdyż dalsze jego prowadzenie byłoby błędne i mogłoby prowadzić do wadliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, nadto może skutkować szkoda materialną i prawną dla inwestora.

W zażaleniu od powyższego postanowienia A. H. podniosła, że nieprawdą jest, że postępowanie przed PINB w L. musi być zawieszone ze względu na prowadzenie postępowania w PINB w R., bowiem sprawa rzekomej samowoli budowlanej w jej zabudowaniach przez rokiem 90 ubiegłego stulecia nie ma wpływu na niniejsze postępowanie w sprawie legalizacji późniejszych robót budowlanych na przedmiotowych obiektach, związanych z rzekomymi odstępstwami od pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę.

Poprzedni właściciele mogli występować o pozwolenia a w chwili obecnej PINB w R. nie ma dowodów na samowolę poprzednich właścicieli jej obecnego obiektu. Odwołująca się wskazała, że sporny obiekt jest przedwojenny i od początku miał funkcję mieszkalno-usługową, natomiast kolejne rozbudowy miały miejsce jeszcze przez nabyciem nieruchomości przez A. R., tj. przez 1989 r. ponadto wskazuje, że do tej pory nikt nie wnosił uwag do istniejącego budynku, dopiero od czasu gdy wykryła samowolę A. R. wobec jej nieruchomości, która przekroczył granicę działki i samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu na bar, wybudował wiatę oraz okna 2 m od granicy działki, schody wraz z wejście do piwnicy na jej granicy i dokonał rozbudowy niezgodnej w wydanymi decyzjami na jej granicy działki. Wnosząca zażalenie realizuje obowiązujące prawomocne pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę gdzie uczestnikami byli obecnie skarżący A. R. oraz A. i C. S., którzy mogli wcześniej wnosi swoje uwagi naruszenia ich praw. To samo dotyczy decyzji podjętej przez PINB w L. o możliwości legalizacji istotnych według urzędu odstępstw dokonanych w jej budynku. Dodatkowo odwołująca się zarzuca postanowieniu niewskazanie dat decyzji podjętych na wykonanie projektu zamiennego dnia ... 2012 r. i ... 2012 r., pierwsza decyzję uchylono z uwagi na brak udziału w postępowaniu A. R., kolejna decyzja z ... 2012 r. jest już prawomocna. Odwołująca się wskazuje, że organ pozostawał w bezczynności a wobec bezczynności Starosty R. nie podjął właściwych działań z urzędu. Zaznaczyła jednocześnie, że odstępstwa od wydanej decyzji dotyczą niewielkich zmian wynikających ze zmiany konstrukcji dachu oraz nierówności terenu, wysokość budynku nie uległa w zasadzie zmianie w stosunku do zatwierdzonych projektów a powierzchnia zabudowy zmniejszyła się od planowanej z uwagi na zlikwidowanie części niepotrzebnego wiatrołapu. Odstępstwa w skali całego projektu są minimalne i wykonane w trakcie trwania robót budowlanych, podkreśla przy tym, że poddasze istniało a jedynie przy wymianie dachu zmieniono jego przeznaczenie.

Inwestorka zwróciła uwagę, iż strony postępowania – A. i C. S. są właścicielami samowoli budowlanej, zakupionej od A. R., którą nielegalnie rozbudowali. Nieudolność i niedopełnienie obowiązków oraz powiązania koleżeńsko-rodzinne spowodowały ułatwienie postępowania legalizacyjnego dokonanych przez ww. robót, natomiast jej dowody i wnioski w postępowaniu są pomijane. Bezczynność Starosty R. tłumaczy przez powiązania koleżeńskie E. S., będącej w przeszłości Kierownikiem Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w R., z obecnym Kierownikiem wspomnianego wydziału.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia ... 2014 r. (znak ...), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że w przedmiotowej sprawie nadzór budowlany wykonuje te czynności, które wynikają z toku przyjętej procedury zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego ostateczną decyzji lub innych warunków pozwolenia na budowę, a inwestor wbrew postanowieniom art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie uzyskał wcześniej od organu administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ww. ustawy właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji , o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Oznacza to, że niezbędną konsekwencją wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - jest uchylenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno nastąpić gdy decyzja PINB pierwszej instancji stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu ... 2012 r., znak: ..., natomiast z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych może nastąpić tylko gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej – Starosta – uchyli decyzję o pozwoleniu na budowę, co nie nastąpiło. Organ odwoławczy podkreślił, że do czasu uzyskania decyzji Starosty R. o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma możliwości prawnych do dalszego podejmowania działań, m.in. do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. WINB zaznaczył, że dla zakończenia rzeczonego postępowania niezbędne jest także ostateczne rozstrzygnięcie w innej odrębnej sprawie toczącej się przed PINB w R., sprawy dobudowy części parterowej przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego z gabinetem stomatologicznym na działce geodezyjnej ... w R., przy ul. W.. Zgodnie bowiem z przyjętą praktyką administracyjną organ nadzoru budowlanego winien ustalić w pierwszej kolejności czy obiekt bądź jego część objęta rozbudową jest legalnie posadowiona oraz czy spełnia wymogi innych przepisów w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oznacza to, że niezbędną kwestią jest ustalenie legalności istniejącego wcześniej obiektu bądź jego części, który stanowi konstrukcyjnie i funkcjonalnie jedną całość. Organ odwoławczy podkreślił, że zatwierdzenie projektu rozbudowy i nadbudowy obiektu, który powstał jako samowola budowlana może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, zatem zależało uznać, iż zawieszenie postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie jest zasadne, bowiem zachodzi sytuacja, w której w postępowaniu nie można ustalić istnienia wszystkich wynikających z przepisów prawa przesłanek niezbędnych do wydania właściwego rozstrzygnięcia, kończącego postępowanie w sprawie.

Organ nadmienił również, iż już po wydaniu skarżonego postanowienia organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w L. z dnia ... 2014r. (Ds. ...) informujące o podjęciu postępowania w sprawie niedopełnienia obowiązków dwóch odmiennych w treści decyzji administracyjnych.

W ocenie organu odwoławczego zaistniały w sprawie przesłanki uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.).

A. H. zaskarżyła powyższe postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o podjęcie postępowania i bezzwłoczne zatwierdzenie przez PINB w L. projektu budowlanego zamiennego jaki złożyła zgodnie z prawomocną decyzją PINB z dnia ... 2012r (...).

Skarżąca analogicznie jak w zażaleniu podniosła, że wstrzymywanie się przez PINB w L. z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego jest bezzasadne i niezgodne z prawem, bowiem rozstrzygnięcie wstępnego zagadnienia przez inny organ nie ma wpływu na złożony projekt budowlany zamienny zalecony w decyzji PINB w L. z dnia ... 2012 r.. Brak jest także dowodów by jej zabudowanie uznać za samowolę budowlaną bowiem było pobudowane przez poprzednich właścicieli. Skarżąca uważa, że organy nadużyły swoich uprawnień i złamały prawo opisując jej budynki jako samowolę budowlaną, czego dotychczas nie udowodniono i nie stwierdzono. Dodatkowo wskazuje, że posiada pozwolenie na użytkowanie części parterowej obiektu, który jest rzekomo wybudowany nielegalnie. A. H. podniosła, że realizowane roboty budowlane zostały zatwierdzone decyzją PINB w L. z ... 2012 r. i dotyczą części nieobjętej przedmiotowym postępowaniem, różnice wynikły natomiast w związku z realizacją nadbudowy i rozbudowy na podstawie pozwoleń na budowę z 2005 i 2007 r. Decyzja PINB w L. jest ostateczna i obowiązuje, a wszelkie czynności uniemożliwiające zatwierdzenie złożonego projektu są bezprawne i celowo działają na jej szkodę, przez uniemożliwienie zakończenia inwestycji. Skarżąca jak w żaleniu na postanowienie PINB w L. z ... 2014 r. wskazuje, że inaczej oceniany jest budynek sąsiedni, który mimo, że stanowi samowolę budowlaną, jego nadbudowa nie została wstrzymana, nie zostały także podjęte żadne czynności wobec decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca stawia szereg zastrzeżeń związanych z prowadzeniem postępowania w sprawie sąsiedniej działki i inwestycji na niej prowadzonej. Skarżąca czuje się ignorowana przez organy poprzez pomijanie jej wniosków i dowodów. W ocenie skarżącej wypełniła ona wszelkie zobowiązania nakazane w decyzji i brak jest podstaw by nie zatwierdzić złożonego projektu budowlanego. Opisane przez organ drugiej instancji sytuacje, w tym zawiadomienia prokuratury nie mają związku ze sprawą zatwierdzenia złożonego projektu zamiennego. Rzeczony budynek został zbudowany przed rokiem 1900 a więc pod rządami innej ustawy i nawet w przypadku gdyby stwierdzono, że jest od samowolą budowlaną, to zdaniem skarżącej, to przez kolejne zatwierdzone dla niej decyzje stał się on zalegalizowany i jest użytkowany zgodnie z prawem, co potwierdza art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz decyzja z dnia ... 2004 r., znak: ... a także projektanci wykonujący projekt budowlany dla rzeczonego budynku a nawet protokoły kontroli jakie miały miejsce na posesji. Skarżąca uznaje bezczynność Starosty R. za niedopełnienie obowiązków i naruszenie prawa oraz odczytuje jako celowe, zamierzone działanie na jej szkodę. Wskazuje jednocześnie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał już bezczynność Starosty R. i nakazał mu uchylić zaskarżoną decyzję, czego ten nie wykonał do dnia złożenia skargi i pomimo monitów od skarżącej i Wojewody. Skarżąca zarzuca PINB w L., iż niedopełnienie swoich obowiązków i nie upomniał Starosty w sprawie wydania decyzji uchylającej po wydaniu decyzji w sierpniu 2012 r, a pierwsza wzmianka o wystąpieniu do Starosty jest z dnia ... 2013 r., czyli po blisko upływie roku. Strona skarżąca podnosi, ze Starosta porozumiewał się z PINB w L. nie informując o tym strony, nie otrzymywała ona również żadnych zawiadomień iż ... 2013 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ... 2005 r., znak: ... oraz zmieniającej z ... 2007 r. A. H. podnosi, że mimo ubiegania się o kopię dokumentów postępowania do dziś nie otrzymała żadnej odpowiedzi, podobnie zignorowano jej wniosek o wznowienie postępowania dla decyzji na nadbudowę budynku na sąsiedniej działce, ponadto Starosta R. nie przesłał jej skargi do Wojewody na decyzję o uchyleniu decyzji dla budynku sąsiadów. Uważa ponadto, że budynek jej sąsiadów znajduje się pod szczególną protekcją organów nadzoru budowlanego pierwszego i drugiego szczebla, co jest efektem powiązań koleżeńsko-rodzinnych. W ocenie skarżącej w jej sprawie oraz sprawie sąsiedniej posesji powstała swoista zmowa, która ma na celu wymusić na niej zgodę i ustępstwo w sprawie realizowanej nieprawnie budowy sąsiedniego budynku. Zdaniem skarżącej A. R. oraz A. i C. S. nie powinni być uczestnikami postępowań, w których jest stroną, bowiem nie wykazali żadnego interesu prawnego ani ewentualnej szkody na jaką mogli być narażeni w wyniku zatwierdzenia projektów skarżącej. Nadto skarżąca ponownie zakwestionowała stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wywodząc, że nie miały one istotnego charakteru.

W uzupełnieniu skargi, pismem z ... 2014r., A. H. przedstawiła postanowienie PINB w L. z ... 2014r. nakazujące wykonanie inwentaryzacji i ekspertyz na roboty budowlane. Postanowienie to w ocenie skarżącej udowadnia, iż możliwe jest również zatwierdzenie dokonanych ewentualnych choć nie udowodnionych samowolnych robót budowlanych przez poprzednich właścicieli. Postępowanie w trybie art. 51 pkt 3 ustawy Prawo budowlane kończy postępowanie w sprawie legalizacji robót zgodnie z aktualnym stanem prawnym, a decyzja może być wydana tylko raz w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (w tym decyzja, postanowienie) nie narusza przepisów prawa w stopniu określonym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w kompetencje organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżąca – podjąć zawieszonego postępowania, a tym bardziej orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Przypadki, w którym możliwe albo konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego określają przepisy art. 97 § 1 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie jako przesłankę zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi na budynek mieszkalno-usługowy z gabinetem stomatologicznym, realizowanego na terenie działki nr ..., położonej w miejscowości R. przy ul. W. wskazały art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z powyższego przepisu wynika, iż w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego, zwanego także kwestią prejudycjalną, organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy poprawnie wskazały i wszechstronnie wyjaśniły istniejące przyczyny warunkujące zawieszenie przedmiotowego postępowania naprawczego.

Ze wzajemnego powiązania wskazywanych przez organy przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wynika i wydawanych na ich podstawie odrębnych rozstrzygnięć odrębnych organów administracji, wynika wskazywana przez organy zależność możliwości kontynuacji prowadzonego postępowania naprawczego od wydania przez Starostę R. ostatecznej decyzji o uchyleniu spornego pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany, co do którego stwierdzono już zaistnienie istotnych odstępstw.

Podkreślenia wymaga, iż PINB w L. poza zwracaniem się do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień aby nakazać mu wydanie stosownej decyzji, niezbędnej dla kontynuowania postępowania naprawczego wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę (nadbudowę i rozbudowę). Ewentualna bezczynność organu mogą kwestionować strony postępowania, czy to w trybie art. 37 K.p.a., i ewentualnie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, lub w trybie skargowym.

Bez wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy dotyczącej wyłącznie zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania mają pozostałe podnoszone w zażaleniu i skardze okoliczności dotyczące raczej zarzutów merytorycznych do toczących się postępowań. W szczególności niezrozumiałe jest na obecnym etapie postępowania naprawczego ponowne kwestionowanie przez inwestorkę kwestii istotności/nieistotności stwierdzonych odstępstw, skoro zostało to już stwierdzone ostateczną decyzją administracyjną w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie PINB w L. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy rzeczonego budynku przy ul W. w R. (działka ...) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, uznając , że postępowanie naprawcze z art. 51 ustawy prawo budowlane musi być zawieszone z powodu bezzasadnej bezczynności Starosty R. w sprawie wydania decyzji uchylającej decyzję pozwolenia na budowę z roku 2005 i zmieniającą ją z roku 2007. Ponadto organ wskazał, że w związku ze wszczęciem przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R. postępowania w sprawie samowoli budowlanej na terenie działki nr .... organ wskazał, że wszczęcie tego postępowania uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania naprawczego przez PINB w L. z uwagi na brak możliwości prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i uzasadnia obligatoryjne zawieszenie z art. 97§1 pkt 4 kpa. Wskazane przesłanki są uzasadnione w okolicznościach sprawy, a przywołane przepisy wskazują na istnieje wskazywanej przez organy nadzoru budowlanego zależności pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnych przez inny organ.

W ocenie Sądu za zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przemawiają dwa zdarzenia zaistniałe w przedmiotowej sprawie: bezczynność Starosty R., który zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane musi uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Niewykonanie obowiązku z art. 36a ww. ustawy nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, gdy budowla jest już ukończona, co oznacza niemożność zakończenia postępowania naprawczego rzeczonej inwestycji. W związku z powyższym Sąd zgadza się z argumentacją i wywodem organu odwoławczego, który podał, iż w obecnym stanie sprawy organ pierwszej instancji do czasu uzyskania decyzji Starosty R. o uchyleniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma podstaw do dalszego podejmowania działań. tj. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót. Jednakże, w pierwszej kolejności, co słusznie podniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, niezbędne jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce ... w R., które toczy się przez PINB w R.. Jak słusznie podniosły w swoich uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organy pierwszej i drugiej instancji w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego nie można ww. zakończyć gdy toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej tejże działki, budynku lub jego części. W innym wypadku doszłoby do rażącego naruszenia prawa, poprzez przeprowadzenie postępowania naprawczego mimo, iż budynek został nielegalnie posadowiony.

Należy wyjaśnić i podkreślić, iż ww. zdarzenia stanowią zagadnienia wstępne, które wymagają rozstrzygnięcia przez inny organ, o których mowa art. 97§1 pkt 4 i stanowią przyczyną obligatoryjnego zawieszenia postępowania. zawieszenie postępowania jest kompromisem miedzy ciągłością postępowania a przerwaniem postępowania z powodów faktycznych lub prawnych (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 126; Warszawa 1989.). Zawieszenie postępowania charakteryzuje się stanem zawisłości sprawy (lis pendens), w którym utrzymują się powstałe stosunki prownoprocesowe ale tok sprawy ulega wstrzymaniu – sprawa "spoczywa" i zasadniczo żadne czynności procesowe nie są podejmowane a żadne terminy nie biegną (Z. Rysich, Zawieszenie i umorzenie postępowania, System prawa procesowego cywilnego, t. II, s. 67; Wrocław 1987).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną, na co zwrócił uwagę organ pierwszej instancji zawieszenie postępowania na podstawie art. 97§1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte; z zastrzeżeniem, iż przy drugiej przesłance musi być podany związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, co jest obowiązkiem organu administracji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07). Brak ww. związku implikuje niemożność zawieszenia postępowania. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 9, Duże Komentarze Becka, wyd. C.H. Beck; Warszawa 2008). Jedynie łączne wystąpienie wymienionych trzech przesłanek obliguje i upoważnia organ do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W doktrynie podkreśla się także, iż za zagadnienia wstępne powinny być uważane jedynie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej – co ma miejsce w niniejszej prawie, bowiem w toku postępowania ujawniła się kwestia wszczęcie postępowania przez PINB w R. postępowania w sprawie samowoli budowanej a jednocześnie postępowanie to stanowi istotna przesłankę dla sprawy bowiem z przepisów prawa wynika, iż postępowanie naprawcze może mieć miejsce jedynie w stosunku do legalnie posadowionego budynku, inaczej doszłoby do zalegalizowania istotnych zmian na nielegalnej inwestycji, a należy pamiętać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma zawsze pierwszeństwo przez legalizacją wykonanych robót (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz LEX, wyd. 4, LEX a Wolters Kliwer business; Warszawa 2011, wyrok NSA z 27 marca 2007 r., II OSK 525/06). Ponadto w ocenie Sądu organy wypełniły obowiązek wskazania związku przyczynowego, wyjaśniając, dlaczego postępowanie naprawcze nie może być kontynuowane – z powodu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, które może wykazać, iż przedmiotowym postępowaniem naprawczym nie jest możliwe doprowadzenia budowli do stanu zgodnego prawem z wianku z nielegalnym posadowieniem inwestycji a także organy wskazały, iż w przypadku niewydania decyzji Starosty R. w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 2005 r. nie jest możliwe podjęcie kolejnych etapów postępowania, które wskazuje ustawa, a do których podjęcia wymagane jest uchylenie pierwotnej decyzji – o pozwoleniu na budowę przez organ, który decyzje ta wydal. W związku z powyższym bezsprzeczne jest także, iż powstałe zagadnienia wstępne należą do właściwości innych organów nić PINB w L., tj. – PINB w R. oraz Starosty R., co oznacza, że także ta przesłanka została spełniona.

Natomiast prowadzenie postępowania przez Prokuraturę Rejonowa przeciwko zastępcy Burmistrza Miasta R. w sprawie przekroczenia uprawnień nie należy w ocenie Sadu do zagadnień wstępnych w przedmiotowym postępowania bowiem nie posiada koniecznej cechy bezpośredniości, i jedynie na marginesie należy zauważy, że prowadzone śledztwo może mieć taki walor wobec postępowania toczącego się przed Starostą R. w sprawie uchylenia decyzji o pozwolenie na budowę z 2005 r. Jednakże, w stosunku do ww. dwóch zagadnień wstępnych, tj. prowadzenie postępowania przez Starostę R. oraz PINB w R..

W przedmiotowej sprawie należy zwrócić ponadto uwagę na pojawiające się trudności, która związana jest z prowadzonymi postępowaniami związanymi z przedmiotową działką .... W doktrynie uważa się, że na gruncie przepisu art. 36a prawa budowlanego, który obliguje organ do wydania decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z wydaniem przez PINB decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, konieczne jest aby decyzja o pozwoleniu na budowę była uchylona tylko wtedy gdy inwestor ma pewność, że może bez żadnych obaw ze strony osób trzecich kontynuować swoją inwestycję budowlaną zgodnie z prawem. Takie założenie rodzi się z założeń państwa prawa, które nie może dopuścić do sytuacji w której inwestor nie będzie miał świadomości tego, jakie są jego uprawnienia w zakresie realizacji procesu inwestycji lub pozostanie bez jakiejkolwiek zezwolenia w tej kwestii (A. Kosicki, Komentarz LEX Omega, pkt 17). W związku z powyższym w przedmiotowej sytuacji konieczne jest, aby dla zakończenia postępowania naprawczego/legalizacyjnego uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z 2005 r., jednakże warto zauważyć, że do uchylenia tej decyzji będzie konieczne wstrzymanie się Starosty R. aż do zakończenia postępowania PINB w R. w sprawie samowoli budowlanej a także do zakończenia postępowania prowadzonego przez Prokuraturę.

Należy wyjaśnić także, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa określających generalne zasady uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych a więc nie może być stosowany zamiennie z jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych związanych z postępowaniem lub samą decyzją (instytucją wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji). Jedynie na marginesie należy dodać, że z powyższego oraz z orzecznictwa (vide wyrok NSA z 28 stycznia 2003 r., IV SA 1597/01) wynika, że postępowanie nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 (A. Kosicki, Komentarz KPA, LEX Omega; vide wyrok NSA z 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00).

Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania czy inwestycja została zakończona czy nie, przemawia za tym wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, która znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych trwających, będących w trakcie jak i do budowy już zakończonej (vide wyroki NSA: z 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09, z 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07, z 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10, 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08). Regulacja art. 36a prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie jest wyłącznym trybem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (vide wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2004 r., 7/IV SA 835/03 oraz 19 maja 2004 r., 7/IV SA 3775/01, wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., II OSK 84/06) w związku z powyższym nie jest możliwe ominięcie etapu postępowania legalizacyjnego, na którym Starosta decyzja uchyli swoją decyzje ostateczna o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawa nie określa w jakim terminie ma wydać przedmiotowa decyzję oraz nie wskazuje organu, który mógłby w razie bezczynność starosty wydać taka decyzje za niego (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, s. 434-441, 535-543, C.H. Beck, Warszawa 2006). Biorąc powyższe pod uwagę, nie może budzić zastrzeżenia decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który z związku z przedłużającą się bezczynnością Starosty R., który jest jedynym organem władnym do uchylenia swojej decyzji z 2005 r., iż należało postępowanie zawiesić z urzędu.

Niezależnie od powyższego również Starosta R. obecnie musi rozważać czy i jaki wpływ na wydanie decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę z 2005 (oraz zmieniającą z 2007 r.) ma toczące się postępowanie karne. W przypadku gdyby okazało się, że decyzja pierwotna była dotknięta wadą nieważności (np. w oparciu w sfałszowaną, pochodzące z przestępstwa decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza R., lub inne rażące naruszenie prawa) podlega ona usunięciu z obrotu prawnego a decyzja ją zmieniająca (wydana w trybie art. 36a prawa budowlanego) stałaby się decyzja wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 kpa (vide wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., II OSK 97/06).

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.