IV SA/Po 785/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-22	
Data wpływu	2023-12-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 3 par. 2  pkt 5 art. 147 par. 1 art. 200 art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372;  art. 91 ust. 1 art. 93 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 741;  art. 15 ust. 2 pkt 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 710;   art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g art. 7 pkt 4 art. 19 ust. 1  pkt 1-2  ust. 3  art. 36 ust. 1 ust. 11; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333;  art. 39 ust. 3-4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr XXXIX/360/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościerzyn Wielki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 7 pkt 3 w zakresie wyrażenia "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku - przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej - winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz § 7 pkt 4 lit. c; 2. zasądza od Gminy Wyrzysk na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Wyrzysku, w dniu 27 sierpnia 2021 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XXXIX/360/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościerzyn Wielki.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 8 listopada 2023 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.

Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie: § 7 pkt 3 i słów: "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku - przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej - winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz § 7 pkt 4 lit c uchwały, który ustanawia obowiązek uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace związane ze zmianą zagospodarowania zabytkowego założenia zieleni "ogród wiejski przy młynie". Organ zażądał także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody zaskarżona Uchwała, we wskazanym powyżej zakresie, została podjęta z naruszeniem zasad dotyczących sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że w przepisach art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uregulowano już kwestie dotyczące wymogu uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Kwestionowane skargą postanowienia uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania ustawowo określonego zakresu działania organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej.

Zakres działań inwestora warunkowany zgodą organu nadzoru konserwatorskiego jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków.

Burmistrz Gminy Wyrzysk uznał skargę za uzasadnioną oraz przychylił się do żądań i argumentów Wojewody.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Żadna ze stron postępowania nie zażądała wyznaczenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia przekazania mu Uchwały (co, jak podano w skardze miało miejsce 3 września 2021 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył ją do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie był ograniczony terminem do wniesienia skargi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634 ze zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innym orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27 sierpnia 2021 roku nr XXXIX/360/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kościerzyn Wielki. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 marca 2021 roku pod pozycją 6867 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 30 Uchwały), tj. z dniem 25 września 2021 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.

Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały. Zatem w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), czyli w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej.

Analiza postanowień części tekstowej oraz części graficznej zaskarżonej Uchwały ujawnia, że Rada Miejska w Wyrzysku, wykonując kompetencję określoną w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczyła na rysunku planu obszar, w którym występują: obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, strefy ochrony stanowisk archeologicznych znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków oraz zabytkowe założenie zieleni.

Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały obiekty zabytkowe wpisane do gminnej ewidencji zabytków (wyliczone w § 7 pkt 1 lit. a - q uchwały) zostały objęte ochroną konserwatorską poprzez konieczność ich zachowania (§ 7 pkt 2 uchwały). Zgodnie z treścią § 7 pkt 3 uchwały "ochronie konserwatorskiej podlega bryła i wygląd zewnętrzny budynków w tym: ukształtowanie elewacji (podziały stolarek okiennych, drzwi), wystrój zewnętrzny elewacji (obiekty ceglane oraz posiadające detal architektoniczny - zakaz docieplania od zewnątrz), pokrycia dachowe (w przypadku pokryć historycznych konieczność ich zachowania lub wymiany na nowe z materiałów i kolorystyki jak pokrycie historyczne); prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku - przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej - winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków".

W świetle treści § 7 pkt 4 lit. a), b) i c) zaskarżonej uchwały "na obszarze planu zlokalizowane jest, wyznaczone na rysunku, zabytkowe założenie zieleni: "ogród wiejski przy młynie" które ujęte jest w wojewódzkiej ewidencji zabytków; obiekt ten obejmuje się ochroną konserwatorską poprzez konieczność jego zachowania oraz:

a) ochronę istniejącego starodrzewia (utrzymywanie w należytym stanie zdrowotnym oraz dążenie do jego zachowania),

b) w przypadku planowanych inwestycji należy uwzględnić lokalizację istniejących drzew oraz możliwość wystąpienia kolizji. Wszelkie nowe elementy należy harmonijnie wkomponować w zabytkową przestrzeń,

c) na prace związane ze zmianą zagospodarowania tego obiektu, należy uzyskać opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków".

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Ochrona ta polega na ustaleniu strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej obszary, na których obowiązują określone postanowieniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przenosząc powyższe na grunt oceny legalności zaskarżonej regulacji przyjąć należało, że Wojewoda zasadnie zarzucił wadliwość postanowienia § 7 pkt 3 uchwały w zakresie słów "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku - przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej - winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz postanowienia § 7 pkt 4 lit. c) uchwały, którym ustalony został obowiązek uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace związane ze zmianą zagospodarowania zabytkowego założenia zieleni, tj. ogrodu wiejskiego przy młynie.

Kompetencja rady gminy do ustalania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej poprzez objęcie ochroną konserwatorską zostaje wyczerpana wskutek wyznaczenia w planie miejscowym obiektów lub obszaru objętych ochroną oraz ustalenia zasad zagospodarowania terenu obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej, czyli określenia zakazów i nakazów dotyczących zagospodarowaniu terenu, które mają na celu ochronę zabytków.

Natomiast zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku zostały szczegółowo określone w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków (wyrok NSA z 1.03.2018 r., II OSK 3148/17, LEX nr 2486318).

Dostrzegać zatem należy, że zgodnie z art. 39 ust. 3-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę wskazanych obiektów budowlanych w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 i ust. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z powyższych względów uznać należało, że na gruncie zaskarżonej Uchwały ustanowienie ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyczerpują postanowienia zaskarżonej uchwały, które wskazują obiekty objęte ochroną konserwatorską oraz wyznaczają zakres tej ochrony, czyli określają pożądany stan zachowania tych obiektów.

Autor skargi trafnie dostrzega, że w przepisach rangi ustawowej kompleksowo została uregulowana konieczność uzyskania przez inwestora zgody organu konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych. Rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania zakresu działań organów nadzoru konserwatorskiego. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej.

W konsekwencji postanowienia § 7 pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przewidują obowiązek uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace związane ze zmianą zagospodarowania zabytkowego założenia zieleni (ogrodu wiejskiego przy młynie) oraz obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków prac prowadzonych przy obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, które mogą mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku (przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej) wykraczają poza kompetencję określoną art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 1 pkt 1-2, ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (punkt 1 sentencji wyroku), tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 3 w zakresie słów "prace prowadzone przy w/w obiektach mogące mieć wpływ na wygląd zewnętrzny budynku - przebudowy, rozbudowy, remonty elewacji, remonty dachu i wymiana pokrycia dachowego, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej - winny być uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków" oraz § 7 pkt 4 lit. c) zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Wyrzysk na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).