Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. R. 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzją z dnia 21 listopada 2019 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Wójt Gminy po rozpoznaniu wniosku z dnia 30 października 2019 r. odmówił przyznania I. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką Z. W.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. W., pobierając z tego tytułu zasiłek dla opiekuna przyznany w okresie od 1 lipca 2013 r. do 25 lipca 2013 r. oraz od 14 września 2013 r. do chwili obecnej. Matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 30 stycznia 2013 r., z którego wynika, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, zaś znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 grudnia 2012 r. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni ustało z dniem 13 września 2013 r. Od dnia 14 września 2013 r. nie podjęła ona zatrudnienia, tylko sprawuje dalszą opiekę nad matką. Z jej oświadczenia wynika, że sprawuje opiekę nad matką od dnia 17 grudnia 2012 r. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika również, że strona sprawuje opiekę nad matką i w związku z tą opieką nie podejmuje zatrudnienia.

Organ I instancji, wskazując na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy wyjaśnił, że strona wezwana celem złożenia oświadczenia, które ze świadczeń wybiera, złożyła w dniu 20 listopada 2019 r. oświadczenie, którego nie można uznać za wybór prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnację z zasiłku dla opiekuna, ponieważ zawiera w sobie warunek rezygnacji nie występujący w art. 27 ust. 5 ustawy.

Żądane świadczenie nie może być wnioskodawczyni przyznane również z uwagi na regulację zawartą w art. 17 ust. 1b ustawy, w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Znaczny stopień niepełnosprawności matki został ustalony od dnia 17 grudnia 2012 r., to jest po ukończeniu przez osobę wymagającą opieki 25 roku życia. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. R. podniosła, że ocena spełnienia kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło bowiem przymiot konstytucyjności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt. K 38/13. W świetle art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba uprawniona otrzymuje świadczenie mniej korzystne, nie będąc uprzednio pouczona o prawie wyboru jednego z nich.

Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką od dnia 17 grudnia 2012 r. Na podstawie decyzji z dnia 15 lutego 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, zaś na podstawie decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. i z dnia 18 września 2018 r. pobiera zasiłek dla opiekuna. W piśmie z dnia 28 października 2019 r. strona oświadczyła, że zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło nadto, że w aktach znajduje się umowa o dzieło zawarta przez stroną na okres od dnia 26 lipca do 13 września 2013 r. oraz świadectwo pracy z 1995 r., z którego wynika, iż umowa o pracę trwała od 10 maja 1995 r. do dnia 31 października 1995 r. i stosunek pracy został rozwiązany w drodze porozumienia stron. Z zakresu sprawowanej opieki wynika, że pomoc matce wnioskodawczyni w wykonywaniu podstawowych czynności życia codziennego jest niezbędna.

Kolegium wskazało, że skutkiem, odnoszącego się do art. 17 ust. 1b ustawy, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest ani uchylenie ww. przepisu ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w tej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Niepełnosprawność Z. W. istnieje od 81. roku życia, w związku z czym stronie nie przysługuje wnioskowane świadczenie.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie brak także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca pracowała jedynie do 1995 r., natomiast w okresie od lipca do września 2013 r. zawarła trwającą dwa miesiące umowę o dzieło. Umowa ta zawarta została w 2013 r., natomiast od dnia 17 grudnia 2012 r. skarżąca pobierała już świadczenie pielęgnacyjne. Zawarcie powyższej umowy wskazuje, że matka skarżącej w powyższym okresie nie wymagała całodobowej i ciągłej opieki córki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję I. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a nadto rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

2. naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy i uznanie, że rezygnacja z zatrudnienia, czy też jego świadome niepodejmowanie musi nastąpić przed wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba, która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w ww. przepisie,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca odwołała się do skutków wynikających z faktu wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., a nadto do poglądów wyrażanych w analogicznych sprawach przez sądy administracyjne. Skarżąca dodała, że obecnie świadomie rezygnuje z poszukiwania i podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, zaś wydanie orzeczenia o niepełnosprawności jest potwierdzeniem istnienia schorzeń, które powstały znacznie wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 28 października 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej (ur. w 1931 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 30 stycznia 2013 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 17 grudnia 2012 r. oraz że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do spełnienia przez skarżącą przesłanki pozytywnej, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, że jedynie organ odwoławczy przyjął w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w stanie faktycznym sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę. Organ odwoławczy wskazał na zatrudnienie skarżącej jedynie do 1995 r. oraz na trwający od lipca do września 2013 r. okres wykonywania przez skarżącą pracy na podstawie umowy o dzieło. Zdaniem Kolegium, wobec pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 17 grudnia 2012 r., zawarcie powyższej umowy wskazuje, że matka skarżącej w powyższym okresie nie wymagała całodobowej i ciągłej opieki córki. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a konicznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu kategoryczne twierdzenia organu odwoławczego w powyższym zakresie nie mogą być uznane za prawidłowe i nie da się ich wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium nie wzięło pod uwagę konieczności dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie, skupiając się na czasie ustania zatrudnienia skarżącej w 1995 r. oraz charakterze podejmowanego przez nią zatrudnienia od lipca do września 2013 r. Wbrew przekonaniu organu fakt, że skarżąca od 1995 r. nie była nigdzie zatrudniona, poza dwumiesięcznym okresem zatrudnienia na podstawie umowy o dzieło w 2013 r., nie może być uznany za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie I. R. złożyła zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w październiku 2019 r.

Podnieść należy, że sam fakt rozwiązania w 1995 r. umowy o pracę zawartej przez skarżącą, podobnie jak fakt zatrudnienia w okresie dwóch miesięcy w 2013 r. na podstawie umowy o dzieło (obejmującego zbiór owoców sezonowych) nie przekreśla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy, a w realiach niniejszej sprawy nie sposób wykluczyć, iż niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnej matki wymaganą opieką.

Zdaniem Sądu Kolegium z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pominęło ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 22 listopada 2019 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca niewątpliwie opiekuje się matką. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że skarżąca sprawuje opiekę na matką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i w związku z tą opieką skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby została z kolei potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, to jest Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 30 stycznia 2013 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 w/w ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (..)).

Dodatkowo wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało prawidłowej analizy znajdujących się w aktach sprawy odpisów wcześniejszych decyzji, przyznających skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz do zasiłku dla opiekuna.

Analiza treści tychże decyzji pozwala dojść do wniosku, że za okres wykonywania umowy o dzieło, tj. od dnia 26 lipca 2013 r. do dnia 13 września 2013 r., skarżąca nie uzyskała prawa do żadnego z ww. świadczeń, uzależnionych od zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 17 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Decyzja ta wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r.

Kolejną decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z opieką na Z. W. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 25 lipca 2013 r., w okresie od dnia 14 września 2013 r. (a nie jak omyłkowo wskazano w decyzji – od 14 września 2014 r.) do dnia 14 maja 2014 r. oraz w okresie od dnia 15 maja 2014 r. do bezterminowo. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 18 września 2018 r. w zakresie wysokości kwoty zasiłku dla opiekuna.

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zawarcie przez skarżącą krótkotrwałej, sezonowej umowy o dzieło w okresie następującym po dacie powstania u jej matki znacznego stopnia niepełnosprawności, która to okoliczność nie wykluczała przyznania bezterminowo zasiłku dla opiekuna na okres bezpośrednio następujący po okresie obowiązywania umowy o dzieło, miałoby wykluczać obecnie przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zważywszy, że przy wydawaniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna za wcześniejszy okres organy I instancji nie miały wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją albo niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, mimo uwzględnienia okresu zawarcia umowy o dzieło, działanie organu odwoławczego, który obecnie w związku z zawarciem ww. umowy o dzieło odmawia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niewątpliwie narusza zasadę jednolitej praktyki, a tym samym wyrażoną w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego do negatywnego rozstrzygnięcia - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Stan faktyczny stwierdzony w przedmiotowym postępowaniu, jak również będący podstawą przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna pozostaje niezmieniony, albowiem skarżąca nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Można nawet - w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego - zasadnie przypuszczać, w oparciu o wynikający z akt administracyjnych wiek i rodzaj schorzeń, którymi dotknięta jest matka skarżącej, że od czasu wydania decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna do czasu orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie, zakres sprawowanej przez skarżącą opieki się zwiększył.

Pamiętać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie rekompensaty utraty dochodów osobom, które podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z powodu swojej niepełnosprawności. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym przypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z opieki nad swoimi niepełnosprawnymi obywatelami. Dlatego też tak istotne znaczenie ma należyte rozważenie przesłanki rezygnacji lub niepodjęcia zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, zasad logiki i doświadczenia życiowego (czego w niniejszej sprawie nie uczyniono).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skarżąca od wielu lat otrzymuje zasiłek dla opiekuna, przyznawany osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, że matka skarżącej wymaga stałej opieki i że ta opieka jest przez skarżącą sprawowana. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu organu odwoławczego , że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki przez skarżącą nad jej matką.

Sąd miał na też na względzie, że stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przy rozważaniu kwestii, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach jej życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po rozstrzygnięciu wyżej omówionych problemów rozważyć należało kwestię, czy przyznanie skarżącej zasiłku dla opiekuna wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie zapatrywanie wyraził organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia nie odniosło się do podniesionego w tym zakresie zarzutu odwołania.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W ocenie Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy naruszone zostało prawo skarżącej do skutecznego dokonania wyboru świadczenia.

Fakt ustalenia skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W ocenie Sądu już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organy orzekające jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.

Organ I instancji obowiązkom tym nie sprostał, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło tego uchybienia, mimo postawionych w tej materii zarzutów w odwołaniu. Podkreślić należy, że już wobec złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jej wola co do rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego, jakim jest zasiłek dla opiekuna, winna być odczytana jednoznacznie. Potwierdzeniem powyższego jest treść punktu 3. pisma przewodniego do wniosku skarżącej (złożonego na formularzu) , w którym skarżąca, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, wnosi o uchylenie decyzji z dnia 18 września 2018 r. wydanej w przedmiocie przyznania zasiłku dla opiekuna. Z uzasadnienia pisma wynika jednoznacznie, że skarżąca ma świadomość, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń przysługuje jej tylko jedno wybrane świadczenie. Wobec jednoznacznej treści tego pisma i wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wezwanie przez organ I instancji strony do złożenia oświadczenia o wyborze jednego ze świadczeń nie znajdowało uzasadnienia w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy. W konsekwencji powyższego nie było podstaw, aby przydawać treści oświadczenia pełnomocnika strony z dnia 18 listopada 2019 r. znaczenia innego, niż to wynikało z pierwotnego wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż naruszają one wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).