Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu dnia 14 kwietnia 2026r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 5 stycznia 2026r. Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych na temat koncepcji tunelu pod linią kolejową p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

Burmistrz Miasta opisanym wyżej zarządzeniem na podstawie art. 5 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2017r., poz. 1875 ze zm.), § 1 ust. 7 "Regulaminu wyboru zadań do projektu pn. "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach kolejowo – drogowych w tym ich przebudowa na skrzyżowania dwupoziomowe" ujętego Krajowym Programie Kolejowym. Etap I i II. P. S.A. oraz uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 września 2005r.:

1. w § 1 zarządził przeprowadzenie konsultacji społecznych na temat koncepcji tunelu pod linią kolejową nr [...] w P.. Podał, że przeprowadzenie konsultacji ma na celu poznanie opinii mieszkańców Miasta [...] w sprawie koncepcji tunelu pod linią kolejową nr [...] w P., co stanowi wymóg dla złożenia wniosku w ramach projektu pn. "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach kolejowo – drogowych w tym ich przebudowa na skrzyżowania dwupoziomowe" ujętego w Krajowym Programie Kolejowym,

2. w § 2 podał, że konsultacje zostaną przeprowadzone wśród osób stale zamieszkujących na terenie miasta P., posiadających czynne prawo wyborcze,

3. w § 3 podał, że przedmiotem konsultacji jest uzyskanie opinii, uwag i wniosków mieszkańców Miasta [...] na temat planowanej inwestycji,

4. w § 4 stwierdzono, że koncepcja przedmiotowej inwestycji zostanie przedstawiona na stronie internetowej Miasta [...] oraz opublikowana w [...]. Spotkanie informacyjne odbędzie się 28 stycznia 2026r. o godz. 17.00 w Sali Konferencyjnej Hali Widowiskowo – Sportowej przy ul. [...] w P.. Opinie, uwagi i wnioski można składać drogą mailową na określony adres, jak również osobiście, listownie lub na adres elektroniczny do Urzędu Miejskiego w [...].

5. w § 5 podano, że sprawozdanie z konsultacji społecznych zostanie sporządzone do dnia 5 lutego 2026r. a wyniki konsultacji Burmistrz niezwłocznie przekaże Radzie Miasta i poda do publicznej wiadomości.

W skardze z 4 lutego 2026r. M. K. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie nieważności Zarządzenia, wstrzymanie jego wykonania i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wydanie Zarządzenia bez podstawy prawnej, tj bez uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie zakwalifikowania konsultowanej sprawy do sprawy ważnej w rozumieniu art. 5 a ust. 1 u.s.g. poprzez samodzielne zakwalifikowanie w wyniku wydanego Zarządzenia konsultowanej sprawy do spraw ważnych,

2. art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez ograniczenie kręgu osób , które mogą brać udział w konsultacjach objętych Zarządzeniem wyłącznie do osób stale zamieszkujących na terenie miasta P., posiadających czynne prawo wyborcze,

3. § 6 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 5.09.2005r. poprzez wydanie Zarządzenia niezgodnie z wymogami określonymi w § 6 w/w uchwały, tj. nie określenie skutków projektowanego rozstrzygnięcia, nie określenie terytorialnego zasięgu konsultacji, nie wskazanie treści pytań będących przedmiotem konsultacji, brak dookreślenia sposobu i trybu podsumowania wyrażonych opinii, uwag i propozycji,

4. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 a ust. 1 i 2 u.s.g., w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U. z 2024r., poz. 1411 z późń. zm.) oraz w zw. z art. 2 ustawy (tj. Dz.U. z 2025r., poz. 1480 z późń. zm) poprzez wydanie Zarządzenia, które wyłączyło możliwość swobodnej wypowiedzi Skarżącej w tamach prowadzonych konsultacji społecznych oraz w wyniku którego doszło do przeprowadzenia konsultacji społecznych niezgodnie z przepisami prawa, czego konsekwencją będzie ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca swój interes prawny do zaskarżenia zarządzenia wywodziła z faktu, że jest członkiem gminy, której organ wydał zarządzenie. Podała, że konsultacje społeczne w sprawie ważnej są formą realizacji dialogu społecznego w sprawach ważnych dla społeczności lokalnej a stąd wynika prawo do udziału skarżącej w konsultacjach. Wyjaśniła, że jest współwłaścicielką wraz z mężem nieruchomości, która jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Realnie inwestycja może doprowadzić do uszkodzeń budynku znajdującego się na nieruchomości. Z uwagi na powyższe intencją skarżącej było pełne uczestniczenie w konsultacjach.

Skarżąca podała, że nie miała szans na pełne i merytoryczne odniesienie się do konsultowanej koncepcji programowo – przestrzennej, gdyż Burmistrz w Zarządzeniu nie ujął wszystkich niezbędnych i kluczowych elementów inwestycji. Nie przedstawiono kosztów inwestycji i uzyskanych korzyści. Dopiero na spotkaniu zorganizowanym dwa dni przed końcem konsultacji zaprezentowano szacowane koszty inwestycji. W tym spotkaniu skarżąca nie mogła uczestniczyć, gdyż złamała nogę i poruszała się na wózku inwalidzkim a konsultacje odbyły się w małej sali konferencyjnej, w której nie zmieściły się wszystkie osoby. Podała, że planowana inwestycja będzie przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w której prowadzi ona wraz z mężem lodziarnię, istniejącą w P. od ponad 70 lat, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że błędy wskazane w Zarządzeniu będą prowadziły do naruszenia praw skarżącej do swobody prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającej z ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Zarzucała również, że sposób przeprowadzenia konsultacji uniemożliwiał swobodę wypowiedzi przez brak dopuszczenia zanonimizowanej formy wypowiedzi, co jest istotne w małej społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku braku odrzucenia o jej oddalenie.

Wniosek o odrzucenie uzasadniał brakiem wykazania przez skarżącą, iż przez wydanie przedmiotowego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnień. Co więcej, z okoliczności podanych przez skarżącą nie wynika aby po jej stronie w ogóle istniał interes prawny. Z danych w podanej przez skarżącej księgi wieczystej wynika, że właścicielem nieruchomości nie jest skarżąca tylko M. K.. Zdaniem organu potencjalna możliwość uszkodzenia budynku, w którym prowadzi działalność gospodarczą nie przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego ani o naruszeniu tego interesu poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo jej analiza pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt. 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przytoczone przepisy należy stosować łącznie z art. 101 ust. 1 u.s.g., który nadaje uprawnienie do zaskarżenia do sądu administracyjnego m.in. zarządzeń organów samorządu terytorialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi mianowicie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rację miał organ, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. w tej materii m.in. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02; publ. OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje nawet sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego zarządzenia z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02; publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Wnoszący skargę powinien każdorazowo wykazać, że zaskarżane zarządzenie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację czy też nakłada określone obowiązki. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżone zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżone zarządzenie godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Tak więc, rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji może nastąpić dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretnym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie skarżąca – jak wynika z treści jej skargi – upatruje swej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia w fakcie bycia mieszkańcem P., w którym poddana konsultacjom społecznym była koncepcja tunelu pod linią kolejową nr [...] w P., co stanowiło wymóg do złożenia wniosku w ramach projektu pn. "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach kolejowo – drogowych w tym ich przebudowa na skrzyżowania dwupoziomowe" ujętego w Krajowym Programie Kolejowym. Skarżąca wskazywała, że zamieszkuje i prowadzi działalność gospodarczą w pobliżu planowanej inwestycji, która realnie może doprowadzić do uszkodzeń budynku na terenie jej nieruchomości a także naruszyć jej prawa do swobodnego prowadzenia działalności

W kontekście tych twierdzeń należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie o przeprowadzeniu konsultacji społecznych dotyczących inwestycji stanowi w istocie akt o charakterze wyłącznie opiniotwórczym, który swoimi uregulowaniami nie wprowadza wiążących zmian prawnych, oddziałujących bezpośrednio i realnie na sytuację prawną jednostek, a zatem także sytuację skarżącej. Zarządzenie to nie jest aktem rozpoczynającym sporną inwestycję, a jedynie co najwyżej - po uzyskaniu stosownej wypowiedzi społeczności lokalnej (wyrażeniu akceptacji) – zapowiada dopiero w przyszłości zgłoszenie projektu inwestycji do organizowanego przez P. SA naboru wniosków do dofinansowania Zadania w ramach Projektu pn "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach kolejowo – drogowych, w tym ich przebudowy na skrzyżowania dwupoziomowe" ujętego na liście projektów w Krajowym Programie Kolejowym do 2030r. (z perspektywą do roku 2032) – k. 11 akt. Przy czym akceptacja społeczna jest jedynym z warunków a nie jedynym złożenia wniosku do naboru.

Nie sposób zatem jest przyjąć, że w realiach niniejszej sprawy - w szczególności właśnie z uwagi na wyłącznie konsultacyjny charakter zaskarżonego zarządzenie, czyli nie przesądzający o wprowadzeniu nim jakichkolwiek materialnoprawnych konsekwencji kształtujących sytuację prawną skarżącej - zarządzenie ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Ani zatem fakt zamieszkiwania skarżącej w P. ani to, że skarżąca mieszka i prowadzi działalność w pobliżu konsultowanej inwestycji w oczywisty sposób nie pozostają w żaden sposób naruszone wydaniem przez Burmistrza w trybie art. 5a ust. 1 u.s.g. zarządzenia konsultacyjnego, które ma jedynie umożliwić, z jednej strony mieszkańcom P. przedstawienie swojego stanowiska, a z drugiej zaś umożliwić zasięgnięcie przez organ opinii społeczności lokalnej w przedmiocie koncepcji tunelu pod linią kolejową nr [...] w P.. Zaskarżone zarządzenie poza wspomnianą aprobatą dla koncepcji tunelu pod linią kolejową nie tworzy żadnych norm prawa materialnego, które mogłyby naruszyć kogokolwiek interes prawny. Zatem, jeżeli w obrocie prawnym brak jest takiej normy prawnej, nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącej w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały. Fakt, że skarżąca złamała nogę i poruszała się wózku inwalidzkim nie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego przez wydane zarządzenie. Jak wskazała w skardze nie brała udziału w ostatnim spotkaniu konsultacyjnym z uwagi na stan zdrowia a nie treść zarządzenia. Zarządzenie umożliwiało możliwość składania opinii, uwag i wniosków drogą mailową, listownie lub na adres elektroniczny Urzędu Miejskiego w [...]. To, że nie było możliwości składania anonimowych ankiet pozostawało bez znaczenia w sytuacji skarżącej, która jak podała w skardze wykazała się determinacją i odwagą w zgłaszaniu osobiście własnego stanowiska.

Wskazane zatem przez skarżącą okoliczności nie mogły stanowić w niniejszej sprawie źródła legitymacji skargowej do skutecznego wniesienia skargi przez skarżącą na przedmiotowe zarządzenie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na zarządzenie będące aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Rozpatrywana skarga zasługiwała zatem na odrzucenie z powodu niewykazania przez skarżącą niezbędnego interesu prawnego.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności oraz kierując się wskazanymi regulacjami normatywnymi sąd uznał, że w sprawie zachodzą podstawy do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu orzeczono wobec odrzucenia skargi jak w punkcie 2. sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.